――民进浙江省委会在省政协十届二次会议上的提案

中共中央十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向。农村建设用地包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等。这项改革事关浙江经济社会发展、事关解决“三农”问题的重大改革，是在当前经济形势下的理性选择。

但由于城乡建设用地的分割，是历史政策选择的结果，也是发展进程的累积。现有的政策体系难以保证城乡建设用地市场一体化进程的有序实施。简易的操作，将会在现有并不完备的政策和社会环境下，导致严重的社会和经济后果。因此，需要谨慎从事，要在进一步理清改革思路和操作步骤基础上，积极稳妥地加以推进，否则将会造成很多后患。

一、充分认识推进城乡建设用地市场一体化改革的难点

一是农村完善的社会保障体系尚未全面建立。在未完善农村社会保障体系的情况下，一旦农村建设用地及房产流转，一些短视的农民可能为了眼前利益而出让宅基地及房产，可能由于经营不善导致破产，最终酿成严重的社会包袱。因此，农村建设用地的流转需要社会保障体系跟进。

二是农村耕地保护的严肃性还不够。目前我省各地农村占用耕地作为宅基地和其他建设用地的情况还时有发生，农村村庄规划不够健全和精细，耕地保护的红线边界不够严肃。一旦农村建设用地市场放开，可能引发局部地区农村占用耕地搞建设，将对我省的耕地保护形成严重的冲击。

三是尚未建立农村建设用地及房产流转管理的机构和运行机制。农村建设用地及房产流转是一项新生事物，缺乏现成的政府管理机构和相应的运行机制。在流转之前，急需构筑新的管理机构，探索有效的运行机制，以避免有些机构部门越权或者滥用权力危害农民合法利益。

四是农村建设用地流转的条件、操作程序等有待明确。农村建设用地作为重要的生产要素，其流转不是完全自由的，需要明确一些条件，界定相关的操作程序。否则将引发农村建设用地使用方向和流转去向的失控，影响新农村建设和土地管理。

五是农村建设用地市场的价格形成机制尚未有效建立。虽然局部农村地区通过征地已经有了相应的价格，但目前农村建设用地的谈判双方还处于不完全平等的地位。很多农民对建设用地的未来价值认识不到位。因此，一下子放开，容易出现不合理的价格。

实施农村建设用地流转要构筑良好外部环境和合理的政策程序，通过试点，在总结经验的基础上，尤其是针对暴露出来的问题制定系统性的解决方案之后，有步骤地推行，切不可盲目放开。

　二、积极稳妥推进我省城乡建设用地市场一体化的举措

建议按照有利于耕地保护与提高土地利用效率、有利于农民权利保护与和谐社会建设、有利于城乡一体化推进的高度，统筹规划安排农村建设用地进入市场流通这三点原则，切实加强以下工作：

1、理清微观机制——要从微观上把握农村建设用地市场流转的动力机制。农民不是不愿意流转，而是在土地市场化的目标上和政府目标有较大差别。浙江农民已经十分清楚土地资源的未来价值及其重要性。因此，在没有有效的利益补偿机制下，大多不愿吐出土地，相反，一些具有金融资产的农民希望获得更多的土地。因此，必须有效地照顾到农民的利益诉求，同时通过严格的面积控制等政策，禁止农民更多地占用土地。

2、构筑空间防线——搞好全省和各级行政区的土地利用规划和城乡布局规划。要通过土地利用规划，控制城乡建设用地扩展边界，为城乡建设用地市场一体化提供前提，为守住耕地红线提供基础。按照新农村建设的要求，切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，整合规范农村建设用地，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。

与此同时，要加强各市县的市（县）域规划，把县城、中心镇、一般镇、中心村、主要自然村在地域上的布局确定下来，从而把未来建设用地的范围在空间上确定下来，为耕地保护、城镇发展和新农村建设提供基础。各地要严格划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界，明确管制规则和监管措施，控制城乡建设用地盲目无序扩张。新的县域城乡布局，要着眼长远，充分把握未来城乡格局变动的趋势。

3、全面摸清家底——全面清理、登记目前的宅基地状况，完善农村宅基地制度。建议对目前全省农村宅基地的占有和使用情况进行一次全面普查，为宅基地流转提供基础依据。在此基础上按照一户一宅和一定的人均指标，以及照顾现状等原则，进一步完善农村宅基地制度，严格农村宅基地管理。搞好农村宅基地确权、登记和颁证工作，依法保障农户宅基地的用益物权。合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地、原有宅基地已达标的，不再安排新增宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。

4、加强分类指导——根据农村建设用地市场化的条件和紧迫性进行分类推进。从浙江实际出发，大致可分为三类：一是城郊结合部的农村，是作为未来城市发展的潜在地区，是目前实现城乡土地一体化最有可能的区域。二是边缘山区、海岛农村，是将长期被边缘化的地区，作为建设用地的区位价值不高；三是介于前面二者之间的过渡性区域，其未来的不确定性大。

目前，要加快第一类区域的农村建设用地市场化，特别是将已经划入城市发展规划区的农村区域实行市场化运作，提前消化未来的城中村。要控制第三类区域的农村建设用地市场化，防止低价流转，出现布局失控；根据实情，稳步推进第二类区域的市场化进程。

5、构筑管理体系——建立农村建设用地流转的管理机构和相应的运行制度。可以在现有市（县、区）国土资源管理部门基础上设立相应的农村建设用地流转管理机构，并将派出机构设置在乡镇（街道）。各地可探索设立农村建设用地流转的前提条件，按照政府调控和市场运作结合的思路建立管理程序，明确各类农村建设用地流转的方向和数量限制。

6、完善分配政策——制定土地收益分配的有效政策，加快完制善农村各类保障体系建设。县（市）政府要从区域统筹的高度面对城市化造就的县（市）域内各地地价升值的差异，制定合理的土地收益分配政策，将城郊结合部升值快的超额土地利润，补贴给升值相对的少边缘地区农村，以实现社会公平与和谐发展。通过财政转移支付等手段，完善农村最低生活保障家庭农房救助任务。

6、控制流转范围——以县（市）域为单元推动农村建设用地使用权流转。起步阶段，为防止各类目的性资金进入农村建设用地市场，建议在相对独立的城镇体系内部实行建设用地市场的一体化，有利于提高城镇体系的运行效率和优化布局。