民进宁波市委会

改革开放以来，随着我市经济和社会事业的快速发展，人民生活水平显著提高，占全市人口70％以上的农村居民的生活也不断改善。但是，各县（市）区农村仍然程度不同地存在着需要帮扶的困难群体。

切实做好帮扶工作，保障困难群众的基本生活，是一项长期而艰巨的民心工程，是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现，在全面建设小康社会、提前基本实现现代化的进程中，必须始终予以高度关注和认真解决。

一、我市农村困难群体的基本情况

目前，各县（市）区及乡镇在实际操作中，通常把纳入农村居民低保的困难户作为困难群体的统计对象，情况各不相同。大致有以下五类：一是因程度不同的残疾致贫；二是因病致贫；三是因灾致贫；四是无劳动力、无生活来源、无法定赡养人的“三无”对象；五是因生产劳动技能低下以及其它各种原因，经济收入极其微薄而坠入贫困的。大部分贫困户呈现以下状况：一是家庭人口“两多一缺”———人口数量多、病号多，患病者缺医少药；二是家庭劳动力“两低一少”———占人口比重低、文化程度低，参加农技知识培训少；三是家庭就业“两窄一低”———了解信息渠道窄、从业门路窄，非农就业比例低。

二、帮扶工作中需要关注的若干问题

（一）政策的宣传和正确把握。在农村，居住分散、社会活动面小、信息传递缓慢，加之深入宣传不够，致使部分乡镇干部群众对低保工作要求所知甚少，受困人员也难以了解党和政府的政策，容易导致“应保未保”现象的产生。加强动态管理、完善低保准入机制、解决低保对象只进不出或进易出难问题、对低保对象按不同人群实行差别补助，在实际操作中较难把握。

（二）现有保障资金与解决“应保尽保”尚有差距。为了减轻农民负担，有的县（市）低保资金由原来的县、镇乡、村三级负担转为县、镇乡两级负担，但县（市）财政安排低保资金预算占财政收入比例仍很小，有不少镇乡又是“吃饭”财政，负担的低保资金不能到位，造成低保工作“瓶颈”，往往只能做到按财政能力确定低保人数，降低补差标准。

（三）生产服务援助还明显不足。现行的低保制度基本上是一种生存救助制度，它的救助形式局限于单一的现金救助，难以从根本上有效地改善贫困人群生活质量。加强生产服务援助，实施家庭脱贫工程，帮助发展生产性项目，使部分贫困户通过增强自救能力逐步脱贫，缩小制度维护性低收入阶层，亟待进一步研究解决。

（四）部门之间的信息沟通和协调问题。在农村扶贫帮困工作中有时还有财政、计划、统计、民政、医疗卫生和农业等各部门各自操作、横向交流信息不够及时或充分的情况。缺乏相关有效的沟通协调，难免影响扶贫帮困政策合力和工作效率，导致政策的集束效应不能充分发挥。

三、关于农村扶贫帮困工作的几点建议

（一）进一步加大财政转移支付力度，确保农村最低生活保障制度的覆盖范围和保障水平。实施农村最低生活保障制度是政府保障农村困难群体基本生存权益的一项职能。据了解，目前全国范围内低保的保障面已占总人口的3％，省财政从2002年起，每年用于补助省内25个国家级和省级贫困县的低保专项资金为5000万左右，宁波作为沿海发达地区，具有较强的经济实力，基层干部群众期望继续加大资金投入，建立保障资金增长机制，实行城乡同步的低保政策和制度，逐步提高补助标准、适当扩大覆盖范围，切实做好“应保尽保”。建议参照省政府的做法和支出水平，在市财政中列出专项资金，对南三县和余姚四明山等老、贫山区作低保专项补助。县（市）政府必须按年度计划足额安排保障资金预算。要提高对欠发达地区低保负担的比例，减轻镇乡财政支付低保资金压力。各镇乡、街道要及时把上级下拨资金和镇乡预算资金划入专户，保证专款专用，并加强低保工作的动态管理，做到“应保尽保，有进有出”。

（二）以最低生活保障制度为基础，逐步完善农村社会保障体系。建议各部门及时加强沟通和合作，进一步落实优惠扶助政策，给予低保对象在就业、税收、医疗、水电、教育、文化及社会各方面的优惠，完善以低保为基础，被征地农民保障为重点，医疗、教育等救助为辅助，慈善救济、社会捐助为补充的救助保障机制。因病致贫是低保对象生活困难的最主要原因之一，对此，市政府在年前已出台关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见，我们希望各级相关部门密切配合，积极推进以大病统筹为主、医疗救助为补充的互助合作医疗制度，尽快提高参保率，特别是低收入人口要实现全覆盖。建议市、县财政要加大对欠发达地区建立新型合作医疗的财政资助比例，低保家庭、五保户、特困户可免缴参保费，由集体或当地财政代缴。要全面启动和加快敬老院建设步伐，鼓励适度规模办院，五保老人集中供养达到一定规模的，在建设经费上由县（市）财政按人均给予补助，供养经费由县（市），镇乡和村分级负担。要鼓励和支持社会力量开展“积德工程”，兴办社会福利机构，确保各乡镇农村五保户集中供养率达到85％以上，使五保老人基本生活得到切实保障。

（三）加强农村居民及其子女的教育培训，从根本上帮助困难群体摆脱贫困。在调研中有乡镇干部说，抓好农村教育是最根本的脱贫措施和最大的政绩，对此远见卓识我们非常赞同。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用，是从根本上解决农业、农村和农民问题的关键所在。对于贫困人群中具有一定劳动能力而文化程度低、接受技能培训少的人员而言，加强教育培训尤为迫切。当前，一是农村初、高中要适当增加职业教育内容，继续开展“绿色证书”教育，利用职业学校资源开设以实用技术为主的课程，鼓励学生在获得毕业证书的同时获得职业资格证书。建议对经济欠发达乡镇实施义务教育“两免一补助”的政策延伸到高中段职业教育，贫困户子女就读职高可免交学费，市本级职业学校部分专业也可划出一定指标定向招收农村贫困学生。二是以农民培训为重点开展农村成人教育，从实际出发，有计划地组织农村实用技术培训和农村劳动力转移培训，对于具备一定劳动能力的困难群体人员，在提高他们文化程度的同时，帮助他们初步掌握在城镇和非农产业就业必需的技能。要逐步形成政府扶持、用人单位出资、培训机构减免经费、农民适当分担的投入机制。

（四）加快城镇化步伐，促进农村富余劳动力转移，切实有效地推进梯度移民。“三农”问题归结起来集中体现在农民数量太多，大量富余劳动力滞留在农村，土地均分到户的大多数种地农民只能解决温饱问题，收入增长缓慢。加速城市化进程，解决农村劳动力就业问题和缩小农村贫困群体的一个重要战略仍是加快农村城镇化步伐，为农村劳动力提供有稳定预期的非农就业机会，在此过程中，首先要彻底改革现行的二元户藉制度及其它相关制度，逐步消除各种障碍，提供平等待遇，促进产业和人口集聚。其次，在农用土地的使用上，应赋予农民更大的处置权利，以期促进土地的流转和规模经营。在农地转为非农用地时，应允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的农村集体土地进入市场，让农民通过入股、租赁、转让等方式分享土地增值的收益。要进一步探索适应社会主义市场经济要求的失土农民安置途径，使他们获得长期可靠的基本生活保障，从生存底线逐步走向小康。把生存环境恶劣的贫困户迁移下山、易地发展，是城镇化中的一个重要内容，也是解决农村贫困问题的一条有效途径。然而由于搬迁资金、易地出路、故土情结等因素的制约，导致部分住户不愿或不敢轻易下山。建议从实际出发切实制定好梯度移民实施规划，在大力转变迁移户陈旧观念的同时，进一步明确涉及移民群众各种权益的相关政策，并做好搬迁后的各项工作，确保他们下得来、稳得住、富得起来，才能引导高山或海岛更多的贫困户迈上康庄大道。