――全国政协委员陈守义就耕地保护提出意见建议

去年党中央、国务院采取了重大决策，进一步规范土地政策，清理各类开发区和实行了严格的土地占用审批制度，在全国收到了初步的成效。据国土资源部称：截至今年4月20日，全国原有各类开发区总数6015个，现已撤销3763个。全国开发区原有3.54万平方公里规划用地已核减面积1.7万平方公里，其中退回土地1600多平方公里，复耕土地1100多平方公里，清理整顿战役取得了阶段性胜利。这一治理整顿土地市场秩序、切实保护耕地的举措受到了广大群众特别是农民朋友的好评，对我国走可持续发展道路意义深远。

陈守义委员说，“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策，党的十六届三中全会也指出，要实行最严格的耕地保护制度。耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量，对农业可持续发展至关重要。中央整顿清理开发区取得的阶段性成效确实令人感到鼓舞，但同时我们也要对耕地保护中存在的一些深层问题引起高度重视。

一、执行“占多少，垦多少”政策过程中存在的隐忧。

《中华人民共和国土地管理法》规定，占用耕地要与开发复垦耕地相平衡。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。这一规定对耕地保护意义重大。但在实行过程中存在两方面问题：1、如何解决“造地”与生态环境保护的矛盾。我国农耕历史悠久，宜开垦土地有限，特别是经济发达地区（也是占用耕地需求大的地区），几无可垦荒地。实行“占多少，垦多少”，许多地方就只能围海、围湖、开垦山林，势必造成湖泊面积减少、湿地大量被毁，森林面积下降，与保护环境，维护生态平衡形成很大矛盾。据了解我国沿海地区累计已经丧失了滨海海涂湿地约119万公顷，也就是相当于沿海湿地总面积的50%被毁。建国后，特别是建立了各类开发区后，全国共围垦湖泊面积达1300平方公里以上，超过了五大淡水湖泊的面积总和。而森林草原大面积垦植而造成的生态灾难更是日甚一日，有目共睹。2、土地质量下降。一些地方在实行“占多少，垦多少”规定过程中，往往只注重土地复耕及造地总体平衡，而忽视了土地质量上的平衡。现在各类开发区、建设用土地占用的往往是优质的耕地。耕地良好的土壤养份体系和土壤团粒结构是人类千百年不断耕耘的结果，而复垦、造地一般采用尚未分化完全的土壤（实质上是塘渣土），土壤肥力与基本农田不可能同日而语，严重影响土壤的使用效益。一些地方“造地”就是把“围垦”数字上报就了事，数字上取得了平衡，实质上造地后土地无法使用，根本达不到制定“占多少，垦多少”政策保护耕地的目的。况且造地一般情况下属政府行为，新垦土地使用权不明，农民无法得到土地使用权，再加上地方政府还想借地生财等因素，往往造成新的土地“抛荒”现象。

二、撤消开发区、清理“圈地”后，如何实现土地复耕才是问题的关键。

国土资源部的数据显示，这次清理、撤消各类开发区核减的面积为1.7万平方公里，复耕土地却只有1100多平方公里，数字相差15倍以上，即复耕只占了核减数量的6%。开发区清理工作取得阶段性成果是件喜事，但复耕土地如此之少，却很难让人高兴起来。撤销开发区的重要目的是保护耕地，确保国家的粮食安全，如果开发区撤销了，土地却没有复耕，显然与保护耕地的出发点相悖。撤销开发区后，一些可以复耕的土地却没有复耕，主要原因：一是开发区（园区）土地复耕成本大。有的开发区（园区）进行了大量基础设施建设，如平整路面等，复耕时先要挖去填埋物，费时费力，在没有“回报”的情况下，一些地方政府不愿出力。二是复耕土地使用权不明。开发区（园区）土地在已被当地政府收回、撤区之后，政府不去耕种，农民没有使用权，也不会冒着土地随时可能就被“收回”的风险投资耕种。三是随着我国土地政策的紧收，占用耕地搞建设已经越来越难，而闲置的荒地比较容易被批准变更用途。在这种情况下，一些地方政府甚至故意让一些能够复耕的被撤销开发区的土地荒废，以期实现荒地的“变现能力”，可以在“风头过后”借地生财。

鉴于以上情况，陈守义委员提出如下建议：

1、要树立科学发展观和正确政绩观，坚持走可持续发展之路，落实最严格的保护耕地的政策措施。坚决贯彻落实中央决策，确保政令畅通，加强土地宏观调控，采取更加强有力措施严格清理整顿开发区，坚决刹住乱批乱征耕地、违法用地的行为。必须严肃查处土地违法案件，要像处理安徽阜阳劣质奶粉事件一样，对土地违法案件，不仅要坚决追究直接责任人，还要坚决追究有关领导者的责任。要从加强制度建设入手，建立长效机制，杜绝土地违法问题屡禁不止的现象。

2、制订相应配套政策。一是阻止以次代好，以劣地来代替良田现象。国家应制订相应造地标准尤其是对土壤要求作出明确规定，确保造地或复耕后的耕地质量，以严格保护农田及阻止围海造地现象的发生。二是对复耕的责任，明确土地的使用权，以最大限度提高耕地复耕后的使用率。

3、制订国家湿地保护计划或“回归大自然计划”以确保湿地的有效保护和阻止“围垦”现象的发生。上世纪90年代初工荷兰通过一项大规模“回归大自然计划”，使十分之一的“人造”良田重新变成森林、沼泽和湖泊，收到了良好的生态效益。国家应对沿海滩涂、海域、湖泊进行保护性规划，对地方政府实施有效监督，并纳入地方的总体规划之中。

4、改变干部考核制度，防止“圈地”、“围垦”现象再度发生。从加强对土地使用监管力度上出发，进一步从体制上完善土地管理制度，依托绿色GDP系统改变各级政府领导的“政绩观”。

（《浙江民进》2004年第36期）