徐祖荣

　　一、引言

　　治理作为一种政治管理过程，是国家与市民社会的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的最终目标是使公共利益最大化，其本质在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。合法、透明、责任、法治、回应、有效和稳定是它的基本要素。所以，对国家与社会合作、模糊公私机构之间界限与责任的强调、对政府履行职能手段多样化的追求，成了治理理论的显著特征。

进入21世纪后的中国，从党的指导方针、国家的政策以及实践操作层面反馈的信息可以看出，党和政府治理方式的取向和价值追求由政策治国为主逐步转向以制度治国为主。更为深刻的变化是：治理模式逐步走向以政府为主导的多元共治。以下放权力调动积极性、给更多的自主权为内容的改革，造就和培育了诸如各种协会、联合会等社会自治组织和自治团体，为多元共治提供了物质基础，并把多元共治作为一个可以最终用合作利益替代服务利益的最新治理模式。国家通过建立、健全社会公共管理的各种法律、法规，进而在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

　　二、多元共治模式中政协角色与地位的理论诠释

　　根据上述分析，中国社会走向多元共治是一个复杂的过程，需要发挥多方作用。党的组织、人大、政协是我国政治体制中的一大特色，中国共产党作为执政党，各民主党派作为参政党，政治协商会议作为政治协商机构，它们在国家政治生活中分别行使着政治领导权和政治协商权，其工作在本质上也是对国家和社会事务的管理。作为现代化建设领导核心的中国共产党通过政治、思想、组织三个方面实现其领导，对政府工作进行指导。政协作为统一战线组织，联系着各个民主党派、社会组织和国内外各界民主爱国人士，天然地形成为政府与市民社会之间的一座桥梁，它既能整合民意，又能监督政府。

　　（一）政协组织的存在为民主的有效实现提供了合理途径

　　政治协商虽然在表面上削弱了民主的竞争性，但是在本质上没有削弱民主的普遍性，相反大大增强了民主的普遍性。这是因为，政协委员往往来自某个界别、行业或集团，可以将分散的利益要求集中起来并传达到国家决策机构；政协具有广泛代表性，可以集中各个方面群众的意见、要求和愿望，能够为国家权力中枢提供全面而广泛的信息，使各种利益要求在国家政治层面碰撞、博弈和竞争，达到利益均衡。这样，民主就很容易发展成为一种普遍的生活方式。民主的这种发展趋势对于中国这样民主传统不强的国家来说具有重要的现实意义，因为，它使民主在中国的成长有了更为广阔和深厚的社会根基。

　　（二）政协的革新与完善为市民社会参与政治搭建了重要平台

　　政协的协商本身就是一种参与。在协商成为政治生活基本逻辑的条件下，协商在给了人们广阔参与空间与机会的同时，也要求人们必须通过参与来表达自己的意见，来维护自身的利益与要求。这样的政治过程决定了在协商政治条件下，参与就成为实现多元社会整合的重要动力。中国市民社会已经是一个利益高度分化和多元化的社会，城乡之间、地区之间以及社会各阶层之间的利益冲突不断加剧。而政府仍然控制着许多重要的经济社会资源，社会各个阶层和利益集团为获取和维护自身的利益，必然会把利益诉求的主要对象转向政府，要求通过参与公共权力的运作过程来影响社会价值（资源）的再分配。加强政协与市民社会的联系，可以在现有政治制度框架内为市民社会提供一条参与政治的现实途径。从执政党和公民关系的角度看，充分发挥政协的政治中介作用，无论对于执政党还是对于公众都是可以接受的，同时也是可行的。

　　（三）政协的协商共议过程具有制度正义性和程序合法性

　　直接依据权力意志而行事的权力，是难以获得合法性支撑的。在协商政治条件下，权力的运用首先必须通过制度与程序的力量起作用，不能在制度与程序之外单独起作用；其次，即使在制度与程序之中，权力的运用也必须通过协商的过程。因为，在利益多元的条件下，政治过程所涉及的环节都有各自的利益要求，甚至都代表着不同的利益，权力要通过这样的政治过程达到目的，就必须通过协商来协调与整合不同的利益要求，从而形成最大限度满足不同利益要求的政治产品。实际上，权力软化现象在中国已经出现，如听证制度的运行。

　　（四）政协的协商政治使党、国家与社会力量得到共同发展

　　社会力量的增长以及社会自主地位的提高，使党通过国家治理社会的过程，从单向的作用过程，变成双向的互动过程。[4]政府产生于社会，政府对社会的治理，从根本意义上讲，是社会的要求。在社会无力形成自主、无力运用权力的条件下，政府对社会的单向作用自然可以被无限放大。但是，现代化的发展不仅提升了人类驾驭自然的能力，而且大大提升了社会的自主能力，其中体现为非政府组织以及非政府管理的快速发展。这种发展使得政府对社会治理突破传统的政治统治社会的“统治”范畴，而形成了政府与社会多元共治社会的“治理”范畴。新的政府与社会关系为协商政治提供了现实基础，同时，协商政治也为这种政府与社会关系的发展提供了合理的途径与形式。中国的现代化发展虽然起步比较晚，但发展迅速，加上中国现代化发展是以20世纪后期以来比较成熟的世界发展为背景。所以，一方面，社会在社会主义市场经济体制条件下得到迅速发展，逐渐形成自主的要求与能力；另一方面，中国是一个超大规模的社会，资源有限，在高速发展的过程中，政府的单一力量不可能全面顾及到社会发展全过程和方方面面要求，需要社会力量的支持与帮助。两方面的现实状况，使中国在协商政治条件下发展多元共治具有很强的现实意义。

　　三、多元共治模式中政协有效作为的路径选择

　　（一）提升政协委员的参政能力

　　1.增强政协委员的责任意识

　　政协委员作为各党派团体和各族各界的代表人士，作为政协履行职能的主体，必须具备强烈的政治责任感和高度的使命感，认真履行自己的职责，充分发挥自身的政治影响力。建言献策要出于公心，要超脱于党派（团体）的门户之见，要以公共利益为依归，从有利于改革开放，有利于安定团结，有利于构建社会主义和谐社会出发，不以一党一己的利益为权衡，把为国是献计献策、为民生多建良言、为社会多做贡献作为自觉行动。

　　2.提高政协委员的综合素质

　　多元共治对政协委员提出了更高要求，为进一步提高履职水平，必须具备充分的公共理性，提出合理的观点，而不是情绪化的诉求。讨论问题、协商国是、建言献策，都必须秉承理性的观念，不屈从于政治权威的压力、不拘泥于经典作家的现成结论、不附和于学术精英的流行观点。

　　3.强化政协委员履行职能的考核

　　逐步引入竞争机制和退出机制，可以先“导入竞选活动递补缺额政协委员的方式。按照新的选举方式经过几届增选之后，政协的构成和性质就会发生彻底变化。待条件成熟之后，所有政协委员都由直接选举或者逐层递进式的间接选举的方式产生”。同时政协的各项工作要提高透明度，将政协委员置于公众的监督之下，便于公众督促政协委员积极建立与所代表的界别、阶层、群体的定期联系。

（二）优化政协的界别构成

　　1.合理调整和设置界别

　　政协由界别组成，原本是政协区别于我国政治体制中其他机构的显著特点,也是政协的优势所在。“现有的界别设置是过去条件下形成的，有些已不适应政协发展的要求。”[6]在社会结构多元分化对民主政治提出更为本质的利益要求与参与要求的形势下，政协应该从社会阶层着眼，从政治与社会利益的代表性着眼，调整政协界别的设置,探索有效聚合社会力量的新途径、新方法。在内部组织构成和方式上做出相应的调整和扩展，进一步扩大政协组织的包容性、广泛性和代表性，使政协拥有更大的组织空间来容纳社会的参与和利益的表达，保持政治参与的多样性和政治生活的生机活力。

　　2.增加党派在政协中的权重

　　政协是实施《宪法》规定的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织机构，是各民主党派参政议政、民主监督的活动场所，是党领导的多党合作和政治协商制度的重心，也是建设社会主义民主和政治文明的重心。在政协这个组织里，以政党形式合法参与国家政治生活的，只有作为执政党的共产党和作为参政党的民主党派。今天中国的各民主党派是除中共之外最主要的社会政治力量，是政协重要组成单位。对党而言，政协是党联系团结各党派团体和各界人士的桥梁与纽带，是党领导的最广泛的统一战线组织；对国家制度而言,政协是体现我国人民民主的一种重要形式。政协体现更多的是党派民主。政协的组成，虽然也有团体，但政协起始主要是以各民主党派为基础组成的，而且政党同团体有着本质区别，政党是阶级、阶层的最高组织形式，是利益与意志的集中代表。因此，应增加党派在政协中的权重，推进多党合作政治制度的巩固发展。

　　（三）规范政协的制度建设

　　1.以程序化为突破口，逐渐步入制度化、规范化的轨道

　　政协协商民主的一个基本特征是程序性，协商民主尊重合理程序，将程序看做决策获得合法性的根本要求。由此来考量政协的参政议政制度，一是要明确协商议题的提出程序；二要界定协商活动的具体执行程序；三要规定通报情况，听取意见参与协商的程序；四要明确及时整理并报送协商成果的程序；五要规定意见和建议处理及答复反馈程序。通过制度化、规范化、程序化建设，预防和解决政协开展各项协商活动的随意性，更好地促进公共利益，更全面地反映广大人民的利益和愿望。

　　2.赋予政协明确的法律地位

无论从依法治国、建设社会主义政治文明的背景出发分析，还是从进一步发挥政协在多元共治中的作用出发，政协制度都应该走上法制化的轨道。明确和规范政协的工作内容和程序以及政协与党的统战部门、各民主党派的关系，建立健全党政部门同政协履行职能的关系的具体操作制度。

　　3.推进横向合作，形成监督合力

　　与人大合作，政协民主评议的结果作为人大评价“一府两院”工作的重要参考，从而使软监督产生硬效力；民主监督与舆论监督合作可以提高政协的知名度和美誉度，增加监督的影响力。只有把政协的民主监督与党委的党内监督、人大的法律监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督有机结合起来，互相配合，优势互补，形成合力，共同发生作用，才能使政协的民主监督积极稳步、扎实有效地向前推进。