高勇年

　　为了应对经济危机，政府将扩大内需作为经济刺激政策的一个重要方面。在此背景下,鼠年岁尾、牛年之初，包括杭州、成都等在内的一些地方政府采取了发放消费券的方式来刺激居民消费，拉动内需。一时间，各种媒体对此议论纷纷，可谓众说纷纭、热火朝天。虽然褒贬不一，但总而言之，褒扬者居多，如商务部官员公开认为，发放消费券对拉动内需来说是可行的。消费券究竟能不能有效地刺激消费，拉动内需，取得预期的效果，这不是我个人所能够评说的。在此，仅从行为合法性角度，对地方政府发放消费券一事进行审视，谈谈自己的看法。

　　什么是消费券？消费券，可以理解为当经济不景气导致消费衰退时，由政府发放给公民，作为公民在未来特定时间内用于消费的支付凭证。消费券一般都会指定消费场所（如特定的商场）用于购买商品或服务。消费券一般是要一次性消费完毕，不设找零的。可以这么认为，消费券是一种代币票券，是能够代替现金购买商品或服务的代币票券。

　　消费券是一种代币票券。于是我想，具有货币支付凭证功能的消费券，是不是一个地方政府想发放就可以发放？我国法律对消费券之类的代币票券有没有禁止性或限制性规定的？带着问题，我查阅了我国《人民银行法》和《人民币管理条例》等相关法律法规。《人民银行法》第二十条和《人民币管理条例》第二十九条有同样的规定，即“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通”。《人民银行法》第四十五条还专门有法律责任的规定，即“印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通的，中国人民银行应当责令停止其违法行为，并处二十万元以下罚款”。法律的规定是如此明确，而我的思维却因此充满了困惑。

　　法律规定任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通。也就是说，任何单位和个人违反法律规定印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通的，都属于违法行为，依据《人民银行法》是要受到法律制裁的。既然国家法律和行政法规都有禁止性规定，那么某些地方政府却能够明目张胆、大张旗鼓地发放消费券，其行为就不得不使人感到困惑，或者说感到怀疑。

　　“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法制的基本要求。按照依法行政的要求，对于《人民银行法》和《人民币管理条例》，地方政府理应严格遵守。即使地方政府认为发放消费券是利国利民的，也不能自作主张地行使“法外特权”。经过改革开放30年的历程，我国社会主义法律体系已经初步形成，“无法可依”的时代已经结束。在依法治国，建设社会主义法治国家的今天，我们的改革开放，我们的工作创新，都应当在宪法和法律范围内进行。也就是说，如果地方政府认为发放消费券是件好事，则应当通过相应途径和程序提出立法建议，由全国人大常委会对《人民银行法》相关条款进行修改，取得合法依据后才可以实施。否则，地方政府的行为属于违法，应当承担法律责任。

　　也许有人要说，商务部官员不是说发放消费券对拉动内需来说是可行的吗?我认为，商务部官员的观点改变不了地方政府自行决定发放消费券行为的违法性。根据我国《立法法》第八条第（八）项规定，国家的“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”，只能制订法律来予以规范。《人民银行法》是属于规范金融基本制度的国家法律，要改变其规定，必须由全国人大常委会按照《立法法》规定的程序来操作。在现行法律的禁止性规定没有被修改以前，地方政府发放消费券的行为，即便是中央政府部门官员认为是可行的，也不等于说是合法的。

　　为什么当今某些地方政府违法发放“消费券”之类的代币票券，不仅没有得到相应的法律追究，而且还受到媒体大量的正面宣传和越来越多的地方政府仿效？我认为，这个问题有其诸多方面的综合性原因，但至少包括以下方面的因素：

　　（一）地方政府有把法律抛在一边“敢想敢做”的胆量。或许地方政府根本不知道国家法律有禁止性规定；或许地方政府从来不把国家法律作为行政工作的行为准则；或许地方政府习惯于自己“拍脑袋”决策的人治思维；或许地方政府喜欢打着“干好事，办实事”的旗子搞标新立异的政绩，或许有更多的或许。但是，总而言之，自行发放消费券的地方政府客观上没有把《人民银行法》当回事。

　　（二）中国人民银行执法缺位。根据法律规定，“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”。“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。对于代币票券的印制、发售之类的违法行为，依法具有行政处罚权。然而，地方政府如此大张旗鼓地发放消费券，中国人民银行不可能听不见、看不到，但其却没有出面干预，更没有依法行使“责令停止违法行为，并处二十万元以下罚款”执法权。面对地方政府自行发放消费券的行为，中国人民银行是无力干预，还是不想干预，不得而知。

　　（三）社会的人治思维定势根深蒂固。当地方政府热衷于发放消费券时，我们社会包括媒体在内的善良的人们仍然习惯用“救苦救难”、“青天大老爷”、“政府总是对”来看待政府的行为，即使有意见，关注点也往往只是在发放对象范围、发放数额或者是不是对当地消费有拉动作用方面，很少去考虑地方政府有没有权力发放这个涉及法治的问题。

　　伴随着改革开放的进程，中国的法治进程已经走过了30年；从“一五”普法开始到现在，全民法制宣传教育已经轰轰烈烈地搞了20多年；从1999年“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，依法治国成为宪法确定的治国方略已经10年了；从2004年国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”也已经有五、六年了。我们知道，依法治国的关键是依法行政，依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。可如今，某些地方政府如此公开地违法发放消费券，不得不令人痛心。如果地方政府在自行发放消费券之类代币票券方面享有“法外特权”，那么这种“法外特权”一旦蔓延，国家的宪法和法律还有什么用呢？国家的宪法和法律得不到实施，法治政府建设又从何谈起呢？

　　痛心之余，我深深感到，在一个人治文化底蕴相当深厚的社会，建设法治政府之艰难。正因为艰难，所以更要“坚持不懈”地努力。我也坚信，在中国共产党领导下，依法治国，建设社会主义法治国家的步伐会越走越坚实。类似某些地方政府自行发放消费券的违法行为，只是暂时的局部现象，且是会受到遏制的。走向法治，是中国社会历史转型的必然。坚持贯彻落实科学发展观，要求我们继续深化改革开放。同时，也要求我们坚持依法治国基本方略。在宪法和法律范围内继续深化改革开放，是我们在新的历史起点上必须要说的话语。