国有资产在国民经济的发展中起着决定性作用,占主导地位,掌握国家的经济命脉,决定着我国国民经济的社会主义性质和发展水平。根据我国《宪法》第六条规定,“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”。第十二条规定,“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”之规定,国家制定和实施一系列的法律,维护和促进企业国有资产的保值增值。但是在现实生活中,国有资产流失和受侵害的现象仍然存在,不得不令我们引起高度重视。
国有资产的流失包括国有资产管理过程中的流失,资产投资经营过程中的流失,企业改制重组、产权变更过程中的流失,企业经营管理过程中的流失,企业财务管理过程中的流失,企业营销过程中的流失,企业管理决策中的流失,企业科研技术成果开发利用中的流失等。当前,由于国有资产监管部门和单位不履行职责或懈怠履行职责,导致国有资产流失的现象主要发生在以下诸方面:(一)国企改制中的国资流失。如在国有资产转让时,违反法律政策规定无偿或以大大低于市场的价格转让给组织或个人,造成巨额国资流失。(二)国有资产拍卖、变卖过程中的民事违法导致国资流失。如国有资产拍卖未经国资管理部门审批、未经评估或拍卖中出现串标等违法情形,损害国家利益。(三)土地出让、开发中的不法行为,损害国家和社会公共利益。不少地方企业占地开发、经营,却迟迟不付土地出让金,恶意拖欠,而政府部门为了吸引企业投资,追讨土地出让金不力。(四)公共工程招标、发包过程中的违法行为。如政府机关将桥梁修建工程发包给不具有建筑资格的单位或个人;又如政府采购中的招投标活动违法,损害国家利益和社会公共利益。(五)其他因有关监管部门监管不力或滥用职权,造成损害国家利益、公共利益的民事违法行为发生的。如财政部门将相关经费出借,使用该项资金的单位长期不还,而财政部门又放任不管,财政资金面临流失的危险。
近几年,针对国有资产监管部门和单位不履行职责或懈怠履行职责导致国有资产流失的现象,检察机关依其职权开展了民事督促起诉工作,起到了良好的效果。
何谓民事督促起诉?简言之,民事督促起诉是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益,监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责,检察机关以监督者的身份,督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责,依法提起民事诉讼,保护国家和社会公共利益的一项民事行政检察制度。据了解,浙江省检察机关自2003年开展民事督促起诉至今,共防止国有资产流失已达20余亿元,其中据浙江省人民检察院2008年1月在省人大会议上所作的《工作报告》,2003年至2007年五年间“开展对严重侵害国家利益的民事案件督促起诉工作,依法督促起诉1680件,防止国有资产流失10亿余元”; 据浙江省人民检察院2009年1月在省人大会议上所作的《工作报告》,2008年“深化民事督促起诉工作,会同省国资委建立协作机制,共依法督促起诉严重侵害国家利益的民事案件693件,防止土地出让金等国有资产损失7亿元”。
检察机关通过民事督促起诉防止国有资产流失的成效是明显的,作用是肯定的。然而,我们也了解到,检察机关开展民事督促起诉虽然符合宪法和法律的精神,但由于立法上缺乏具体的规定,在具体工作操作中也存在着无奈之处。我省检察机关是于2003年率先开始开展民事督促起诉工作以来,在2007年才有了浙江省人民检察院制订了《浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定(试行)》(简称《规定(试行)》),在2008年才有了浙江省人民检察院与浙江省人民政府国有资产监督管理委员会共同制订的《关于积极运用检察民事督促起诉保护企业国有资产的意见》(简称《意见》)。尽管我省的《规定(试行)》中有“被督促单位在收到民事督促起诉书后,不提起诉讼,致使国家或社会公共利益遭受实际损失的,人民检察院可以向有关部门提出法律或纪律处理建议;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任”之规定,但此规定毕竟是检察机关的办案规定,对被督促单位是没有的直接约束力。尽管我省检察机关与国资委出台了《意见》,但该《意见》仅仅是一份部门省检察机关与省政府所属部门的指导性文件,不具有法的效力,对相关被督促单位仍然没有约束力。目前,在检察实践中,检察机关民事督促起诉的形式是向被督促单位发送书面的《民事督促起诉书》或《检察建议》。《民事督促起诉书》或《检察建议》是属于柔性的法律文书,如果被督促单位不重视,仍然是难以实现民事督促起诉的目的。况且,被督促单位往往是一些具有强势行政权的行政机关,而这些被监督的项目往往与地方领导关注的项目有关联,其本身的监督难度就很大。所以,如果没有法律制度上的保障和支持,民事督促起诉工作在现实中会受到来自各方面的阻力。
为防止国有资产的流失,实施民事督促起诉是必要的,关键是如何保障和支持其实施。保障和支持检察机关的民事督促起诉,重点是行政机关,即要解决行政机关重视民事督促起诉和履行被监督的义务。要解决行政机关重视民事督促起诉和履行被监督的义务问题,出路在于立法,即用法律制度来规定被督促单位履行被监督的义务。
从规范检察机关的民事督促起诉行为来讲,属于涉及司法体制改革问题,不属于地方立法可以解决的问题。但是,从规范行政机关如何重视和支持民事督促起诉制度,如何接受检察机关的法律监督来讲,地方立法是可以解决本区域内行政机关应当履行什么义务和承担什么责任的问题。当然,如果能在全国法律层面确认民事督促起诉制度并将其具体化,那是最好的事。然而我们应当看到,在实践中创新的一项具体制度,要上升为全国性法律所确认的制度,需要一个过程。全国性的立法,需要各地实践的经验,包括各地的立法经验。浙江省是全国率先开展民事督促起诉的地方,是出成果出经验的地方。我们认为,我省不仅有条件,而且应当从立法上率先来完善民事督促起诉制度。因此,我们建议我省通过地方立法解决民事督促起诉中的下列问题:
一、建议通过我省地方立法来确认民事督促起诉制度。即通过制订或修改我省人大及其常委会的地方性法规或省人民政府的行政规章,来确认检察机关的民事督促起诉制度。
以省政府行政规章为例,可通过修改《浙江省国有资产流失查处试行办法》(简称《查处办法》),在《查处办法》中增加以下内容:即“检察机关向地方政府国有资产监督管理部门和相关单位送发《民事督促起诉书》的,地方政府国有资产监督管理部门和相关单位应当认真办理”。
二、建议通过我省地方立法来规定被督促单位接受监督的具体义务。在我省地方性法规或行政规章中,要明确被督促单位接受检察机关以民事督促起诉形式法律监督的具体义务,即要解决被督促单位在收到检察机关的《民事督促起诉书》后应当怎么做的问题。
仍以修改省政府《查处办法》为例,可在该《查处办法》中增加以下内容:即“地方政府国有资产监督管理部门和相关单位在收到检察机关的《民事督促起诉书》后X日内,应当将办理意见书面告知检察机关;对《民事督促起诉书》提出的建议不采纳的,必须说明理由”。
三、建议通过我省地方立法来规定被督促单位不接受监督应承担的具体责任。在我省地方性法规或行政规章中,要明确被督促单位如不接受检察机关民事督促起诉法律监督的具体法律责任。即要解决被督促单位不办理或不认真办理《民事督促起诉书》应承担什么责任;被督促单位不办理或不认真办理《民事督促起诉书》导致国有资产流失应承担什么责任的问题。
仍以修改省政府《查处办法》为例,可在该《查处办法》中增加以下内容:“被督促单位不办理或不认真办理《民事督促起诉书》事项的,依《行政监察法》和《国家公务员处罚条例》相关规定,由监察机关或有关部门依法追究其责任,并对负有责任的主管人员予以处罚”。至于被督促单位不办理或不认真办理《民事督促起诉书》事项导致国有资产流失,构成犯罪的问题,鉴于现行《办法》第二十九条已有“造成国有资产流失构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任”之内容,可不必另增条款。