来源：二十一世纪经济报道　作者：郑功成

编者按：
　　9月7日国务院新闻办公室发表的《中国的社会保障状况和政策》白皮书中，养老保险问题成为普遍关注的焦点。“中国已经进入老龄社会，老龄化速度快，老年人口规模大，本世纪30年代人口老龄化将达到高峰。21世纪前20年，是中国养老保险事业发展的关键时期。”而9月12日起在北京召开的国际社会保障协会第28次全球大会更是将国人对养老保险的关注提到了前所未有的高度，持续一周的会议将对“社会保障与社会公正”这一命题做探讨，并召开针对中国社保体系建设的专场讨论。正是在这一背景下，我们刊发了国内知名的社保专家、全国人大常委郑功成教授的这篇文章，以飨读者。

　　通过强制性的养老保险制度安排，确保劳动者退休后有基本的收入保障和正常体面的晚年生活，既是解除国民养老后顾之忧和确保老年人分享经济社会发展成果的重要标志，也是中国基本养老保险制度的最终目标。
　　政府的责任主要体现在基本养老保险制度上，其他由政府负责的救济穷人的政策和老年福利政策同样可以覆盖所有有需要的老年人口；但其他层次的老年保障，政府亦可以给予明确的信号，但不宜承担直接的责任尤其是直接的财政责任。

　　人类寿命延长所带来的养老责任的持续加重与家庭保障功能（或个人负责能力）的持续弱化，不仅使社会养老保险制度成为必要，而且也促进了多元化的老年保障体系的形成。从国际上看，解决老年人生活保障问题的制度安排早已走过了单一层次的时代，发挥有关各方的积极性并让各方共同分担养老保障的责任，以及实现经济保障与服务保障乃至精神保障相结合，已经成为这种社会制度发展的必由之路。

　　五层次的老年保障体系
　　有鉴于此，我认为应当在我国建立一个多元化、多层次化的综合或混合型老年保障体系，如图1所示。
　　在上述体系框架中，按照责任的承担主体与承担方式，可以分为以下几个层次：
　　自我保障层次：家庭或自我保障构成了整个老年保障体系的基础或第一层次，是国民自己（或者通过家庭）对自己的养老问题直接负责的方式，其经费来源于家庭或个人的储蓄。现阶段的绝大多数中国老年人实际上均只有这一层次的保障。家庭或自我保障不仅符合中国数千年来的历史文化传统，而且是中国社会的现实格局及法制规范使然，从而是值得肯定并继续发挥的老年保障机制。在这一层次上，政府并非无所作为，而是可以通过相关福利政策的实施来维护甚至放大家庭保障的功能，社会化的老年保障制度的建立与推进应当有利于巩固这个基础。
　　政府负责层次：普惠式国民养老保险构成整个老年保障体系的第二层次，政府是这一层次的直接责任主体，制度的出发点是面向所有老年人提供最基本的收入保障，经费来源于税收，待遇标准与工资脱钩但与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入的提高而提高，它体现着老年人分享经济社会发展成果的权益，是显具公平性的养老保险制度安排；与此同时，政府负责的贫困救济制度（中国现阶段是最低生活保障制度）亦覆盖着老年贫困人口。
　　政府主导、责任分担层次：差别性职业养老保险构成整个养老保障体系的第三层次，它同样由政府主导，由雇主与劳动者分担缴费责任，待遇标准因与劳动就业及缴费相关而存在着差异，从而是兼顾公平（政策统一规范、统一的税制优惠与雇主分担缴费）与效率（与个人工资水平与缴费年限直接相关）的制度安排；政府主导且由社会分担责任的老年保障机制还应当包括老年福利体系。
　　单位负责层次：补充养老保险（企业年金或非企业单位提供的补充养老保险等）作为职业福利的重要组成部分，构成整个老年保障体系的第四层次。在这一层次上，政府会鼓励单位提供补充养老保险，但不会干预企业及其他单位建立补充养老保险的自主权，其经费既可以全部由雇主提供，也可以由雇主与劳动者分担，它服从单位的发展战略和劳动力市场的竞争需要，从而应当属于单位负责的保障层次。此外，单位提供的其他职业福利（如住房福利等）亦可以对老年人的生活保障起到一定的作用。
　　市场提供层次：商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年保障，构成整个老年保障体系的第五层次，它由市场提供，通过市场的自由交易来完成，从而在实质仍然属于个人自我负责，只不过与家庭或自我保障相比，市场提供的方式具有了社会化的意义。
　　与世界银行提出的中国养老保障三支柱建议相比，上述五个层次显然是有重大差别的，但它们确实能够构成当代社会完整的老年保障体系，不同的层次所起的作用虽然不同，却都是不可缺少的。如果劳动者只有单一层次的养老保障，难免晚年生活遭遇风险；如果劳动者有两个以上的层次提供保障，则养老后顾之忧应能得到解除；如果能够获得所有层次的保障，则可以肯定其老年生活不会因退出劳动岗位而下降。因此，新制度的多层次取向不能仅仅局限于政府直接负责的部分，因为总有一部分人口是不能被政府负责的养老保险制度所覆盖或完全覆盖的，而有一部分则还存在着更高水平养老保障的需求，国家需要在多层次原则的指导下，考虑整个老年保障体系中不同层次的合理组合。

　　明确界定政府的责任
　　在上述老年保障体系中，能够强制实施的只能是普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险，因此，这两项养老保险可以组合成中国未来的基本养老保险制度。当然，由现在的统账结合模式向这一目标发展，还需要采取相应的措施来逐步推进。目前能够达成共识的观点是基本养老保险只解决老年人自己的经济保障问题。然后，需要确立基本养老保险的财务机制。毫无疑问，通过强制性的养老保险制度安排，确保劳动者退休后有基本的收入保障和正常体面的晚年生活，既是解除国民养老后顾之忧和确保老年人分享经济社会发展成果的重要标志，也是中国基本养老保险制度的最终目标。
　　从国际范围考察，各国政府在养老保险制度中的直接责任是无法推卸的，虽然在个别国家存在着养老保险私营化取向，但并非是政府负责的终结，而是政府承担责任方式的一种力度较大的调整，从养老保险制度的内在规律性和社会发展进步的要求出发，采取单一的私人养老金制度，就像采取单一的公共养老金制度一样，肯定最终是要失败的。因此，建设中国新型的养老保险制度时，关键在于明确界定政府的责任。
　　政府负责的出发点与最终目的，是解除国民的养老后顾之忧并确保老年人分享到经济社会发展的成果。在前述多个层次构成的老年保障体系中，政府的责任并非是独立的，而是既集中又分散，但到底承担什么责任却应当是明晰的。
　　政府负责的重点在于基本养老保险制度，其中：普惠式的国民养老保险无疑应当由政府承担起全部责任，它通过国税的方式来解决资金供给问题，并采取现收现付（即实现年度平衡）的财务机制；在差别性的职业养老保险中，应当努力追求自我平衡（不是年度平衡，而是长期或者周期平衡，如以一代人即40年左右为一个周期），政府承担的是对公务人员的（雇主）缴费责任，承担这一养老保险制度的管理与运行成本拨款责任，保证这一养老金获得最低回报率的责任。政府对这两种养老金承担责任，是基本养老保险制度安全、可靠的根本保证。
　　政府对基本养老保险制度承担直接责任，并不意味着对其他层次的养老保障没有责任。例如，在家庭或自我保障层次，政府就可以透过相应的政策措施来维护家庭稳定并放大其承担养老责任的能力，如中国台北市将2002年定为“珍爱家庭年”，并通过家庭减压政策、家庭健康政策、家庭扩展政策、家庭安心政策、家庭互助政策、家庭脱贫政策、家庭服务政策和家庭补助政策等来补充或扩充家庭保障的不足，就受到了市民的欢迎。
　　在单位负责的老年保障层次（即补充性养老保险或企业年金），应当取决于单位的发展战略与劳动力市场竞争的需要，但如果政府认为值得鼓励，可以通过适度的税收优惠等政策来加以引导；在市场提供的老年保障层次，则主要取决于市场供求关系与市场竞争，政府可以通过创造公平的竞争环境和规范市场竞争行为来发挥市场主体的主动性和积极性。
　　总而言之，政府的责任主要体现在基本养老保险制度上，其他由政府负责的救济穷人的政策和老年福利政策同样可以覆盖所有有需要的老年人口；但其他层次的老年保障，政府亦可以给予明确的信号，但不宜承担直接的责任尤其是直接的财政责任。在明确政府责任的同时，还应当明晰中央政府与地方政府的责任。

　　调整与发展统账结合模式
　　在充分肯定统账结合模式养老保险制度具有创新性的同时，有必要认识到这种制度还存在着调整与发展的必要。
　　首先是在现行制度结构中，社会统筹与个人账户因统账一体造成职责不清进而导致统筹账户透支个人账户基金已经使制度变形，因而自2001年7月1日在辽宁进行的新一轮改革试点已经走向统账分离———社会统筹基金与人个账户基金分帐管理；
　　其次，现行统账结合模式作为一个层次的制度安排，要求整体推进，而劳动就业格局却发生了前所未有的变化，非正规就业人数逐年大幅增长，这种格局造成现行统账结合模式要么难以推进，要么成本高昂，可见，已经流行的非正规就业是现行统账结合模式的养老保险制度必须应对的新的并且是长久的挑战；
　　再次，这种制度虽然现阶段只覆盖拥有城镇户口的劳动者，却将农村劳动者尤其是已经非农化的农村劳动者排斥在外，城乡劳动者不仅在解除养老后顾之忧方面的需求日益趋同，而且必然要求享受同等的养老保障权益。
　　因此，目前的统账结合模式养老保险制度还需要进一步调整才能适应经济社会发展的需要和劳动者对解除养老后顾之忧的需要。有鉴于此，我个人主张在现有基础上，将统账结合中社会统筹部分与个人账户部分分解并发展成为普惠式国民养老金与差别性职业养老金，辽宁试点中的社会统筹基金与个人账户基金分账管理已经为这种制度调整创造条件。如果做这样一种调整，则既能够解决现行制度所遇到的问题，亦能够适应经济社会发展尤其是劳动就业格局发展变化的需要。
　　在这种制度架构中，普惠式的国民养老保险覆盖所有正规就业与非正规就业劳动者，它以国税为基础，采取现收现付财务机制，显著地体现出国家责任和社会公平属性，最终目标是发展成为全民化养老保险制度。差别性的职业养老保险因为主要是雇主与劳动者分担缴费责任，从而主要面向所有正规就业劳动者，但不排斥非正规就业劳动者参加，它以按照工资的一定比例强制征缴养老保险费为基础，采取个人账户式的完全积累财务机制，体现雇主责任与劳动者个人责任的结合，同时也是效率与公平的结合。

　　企业年金政府不宜介入太深
　　毫无疑问，在现阶段，中国政府的工作重心应当是基本养老保险制度的构建与完善，即在统账结合模式的基础上，促使其向普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金发展。而补充性养老金（企业年金）显然还不是目前整个养老保险制度构建与发展的重点所在，它应当在已经搭建的基本养老保险制度平台上发展。如果在缺乏统一的基本养老保险制度的条件下过分推进补充养老保险（企业年金）等的发展，必然导致制度构建中的混乱，西方国家的所谓先有补充养老保险（企业或职业年金）于后才有公共养老金的做法并不适用于中国，因为中国确实是先有公共养老金制度并已经实施了数十年，况且基本养老保险确实充当着整个社会化养老保险体系的基础。在统账结合模式向普惠式国民养老金与差别性职业养老金组合模式的过程中，重要的是明确正规就业与非正规就业的界限，以及重新确定有关各方的责任尤其是缴费负担。
　　随着家庭结构小型化和独生子女双就业格局的形成，对老年人而言，仅有经济上的保障依然不能解除其后顾之忧，服务保障将日益成为老年人安度晚年的必需品。因此，在建设主要提供经济或收入保障的养老保险制度时，宜适时推进老年服务保障的发展。如建立健全的社区服务网络，可以承担发放养老金、管理退休人员和满足退休人员对社会服务的需要（因为改革的目的正是为了让退休人员与在职时的单位完全脱钩）的责任；同时，一个完善的老年服务系统，还可以提供大量的劳动岗位，更可以直接减轻企业办社会的负担，从而是一举数得的举措。
　　与此同时，还应当充分发挥营利机构的作用，包括继续增加商业人寿保险公司的数量，鼓励保险公司公平竞争，对参与商业性人寿保险的个人减免领取养老金时的所得税（相当于免除利息税）以刺激投保欲望，使人寿保险逐渐成为基本养老保险的重要补充。不过，现阶段在这两个层次上，政府不宜介入太深，推进力度亦不宜过大，而是应当让各个行业、各个单位自主发展补充养老保险（企业年金或职业年金等），让保险公司通过市场竞争来发展人寿保险业务，切忌一刀切和拔苗助长。

　　（作者系全国人大常委、中国人民大学教授。本文系作者在全国老龄委系统干培班上的报告，有删减）