·编者按·　　
　　从传统走向现代的中国社会，正在走出自己的童年。承担开启民智、训练公民职责的教育，无疑是这个转型过程中的基础性工程。正在接受义务教育的数千万儿童，其中大部分是农民的子女，将构成中国未来成熟社会的主体。然而，目前农村基础教育面临窘境，国家的情怀，师者的力量，不仅直接影响到这些人的命运，更关乎中国社会向上的愿景。

　　两年前我曾经用“困境”来描述农村义务教育的状况，现在改用“危机”来表明现实的变化。两年来困境不仅没有缓和，反而加深了，以至于在下述三个方面出现了只能用“危机”来定性的僵局：受教育者更多辍学；教育者受到侵害的现象开始被许多地方“合法化”；农村中小学校因为沉重的债务和经费短缺而陷入“1978年以来未曾遭遇的困局”（江苏某市一教育局长语）。

　　农村义务教育三大问题反弹
　　“辍学”是一个老问题，但在义务教育“基本普及”之后的大规模反弹则令人深思。上海教育科学院的有关专家推算证实：2000－2002年，小学净入学率与毕业率（89％）相差近10个百分点，初中阶段毛入学率与毕业率（76％）相差近14个百分点，他们的结论是：近年来每年大约有500万适龄儿童未完成初中教育，其中近200万人未完成6年小学教育。
　　近期由东北师范大学袁桂林教授主持的一项对全国6个典型县初中失学状况的调查（2003年），更显示了辍学现象之严重：第一，所有的县初中三年的辍学率都超过了教育部关于“不得超过3％”的底线，其中4个县高于20％，2个县高于30％，1个县超过50％；第二，同一县内辍学率的城乡差异非常明显，有3个县的县城低于1％，其中两个为0，而另一方的农村，即使较好的两个县也在4％左右，最高的则超过60％，某乡中学初中入学时有254人，毕业时只剩下68人，辍学率高达73.2％；第三，隐性辍学的现象比较突出，“有的县为了降低统计报表中的辍学率，实行‘分流’，将升学有望的学生单独组班备考。余者则组成职业技术班，可以不上学，但可以拿到毕业证……”
　　严重的“辍学”现象看似辍学者对于接受义务教育的权利的“自动放弃”，但是实际原因是，一方面高额的“杂费”（原因是经费不足）使“义务教育”成为农家子女难以享用的奢侈品，另一方面质量低下的教育（当然也与经费有关）又满足不了其兴趣需求而产生“厌学”。这种双重意义的“教育贫困”导致的辍学，在本质上就只能理解为对“失学者”应享权利的剥夺。
　　以“教师工资拖欠”为标志，教育者的权利遭受侵害的状况属于1985年启动的“分级办学”制度所引发的社会顽症，它在高潮时期的2000年可以量化为135.6亿元人民币（当年4月为止的累计拖欠额），并成为困扰各级政权的严重社会问题。2001年开始实施的“以县为主”正是首先要解决这一顽症。但实际上“拖欠”仍然未杜绝。
　　全国人大常委会副委员长路甬祥在去年“教师节”座谈会上报告：“拖欠数额依然较大，涉及范围依然较广，而且有些地方陈欠未清又添新欠。”教育部的有关统计显示，至2002年底，只有16个省区做到当年不新欠国标工资，拖欠总额仍然高达134亿元。
　　要注意的是，列入教育部统计范围的拖欠额只是中央政府“统一规定的工资项目及标准”，也即占教师工资60％－70％的“国标”部分，它属于“必保”项目。而“国标”之外还有占工资总额30％－40％不等的地方津贴和补贴，多数地方的政府规定这部分的发放与否“可视当地财力状况量力而行”。江苏省的一位高级官员则曾公开宣称“发了国标就不算拖欠”，“必保”的国标都难保，“量力而行”的补贴自然更缺乏保障。实际上，相当于年间4－5个月工资的地方补贴被普遍拖欠着，拖欠总额并没有纳入统计，这就意味着，全国的实际拖欠状况要远比教育部公布的严重，它将远远超过2000年的金额。
　　一个与“国标”和“地方补贴”无缘的群体即“代课教师”的境况则更加值得关注，其规模可能达到数十万人，由于不在编制而缺少正式的名分，其待遇也就更差。比如在江苏省徐州市下属各县，他们目前每月能够领取的“代课金”一般为150元，最低的只有100元。
　　大部分乡村的中小学校也都因为严重的经费不足而面临着前所未有的困局。在江苏这个标榜“科教兴省”乃至“教育强省”的经济大省，有的农村小学规定教师每天使用的粉笔不能超过5枝。
　　更为普遍的问题是，农村学校普遍背负着沉重的义务教育债务。这种负债多系因“普九”达标发生，为了达到教育部规定的各项验收指标，各地农村的乡村组织和中小学被迫举债。这些债务原是准备在验收过关后通过向农民集资偿还的，但后来的农村税费改革使集资难以为继，造成债务不能偿还。
　　有报道说全国的债务总额高达500亿元，安徽、湖北、湖南、四川等省都在二三十亿元，甚至超过40亿元，一些县则超过1亿元，高于县级财政收入。巨额负债无疑使乡村教育举步维艰，据有关报道，因无法还债，在湖北省蕲春县的刘河中学，2002年以来曾4次被关；在距武汉市不远的团风县，则有21所学校先后被封过。2003年12月初，陕西省华阴市夫水镇塬头小学的112名学生被迫在冰天雪地里上课（《华商报》2003.12.10）。

　　危机的根源：巨额欠债及制度缺陷
　　导致危机的根源目前可以找出两点，一是政府的经费投入长期严重不足，二是与农村义务教育办学制度有关。当然，两者间有着内在的逻辑联系。
　　政府投入不足的问题属于老生常谈。根据笔者的研究，各级政府迄今未能实现中共中央和国务院在1993年《中国教育改革和发展纲要》中规定的“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％”的目标，在2000年只有2.9％，2002年也只有3.37％。而没有达到目标的结果是，在1993－2002年的10年间累计少投入6300多亿元，其中1995年以后每年都超过500亿元，仅2000年一年就短缺967.6亿元。
　　我们无法确定这巨额拖欠有多少是应该属于“农村义务教育”的，但即便只有三分之一乃至四分之一，也就可以缓解农村教育的问题。进而，鉴于中国的公共教育经费投入体系缺少明确的支付比例划分，无法量化每一级政府究竟应该对这庞大的债务各承担多少责任。但考虑到1980年代中期以后县乡两级政府一直承担着超出其承担能力的农村教育经费的绝大部分份额，这自然也就涉及到了以县乡两级政府为主的农村义务教育办学制度的缺陷。
　　1985年实行的“分级办学”制度，未能统一配置教育资源以确保全体适龄人口平等地享受义务教育，而是在单纯强调“发挥地方政府的办学积极性的”逻辑下，将农村义务教育的“义务”转嫁给了农民，将应该由各级政府共同承担的经费投入的责任转嫁给了乡镇和村。其结果是，最弱小的农民和最弱小的乡级财政背负着最为沉重的义务教育负担，导致了农村教育的迟滞，并使城乡经济差距在教育层面上扩散和放大。
　　2001年出台的“以县为主”将县级政府推上了确保农村义务教育经费的责任席，要求其做到“三个确保”，即确保教师工资按时足额发放、确保中小学公用经费、确保校舍建设和危房改造所需资金，这在实践中通称为“保工资、保运转、保安全”。这一转变较原来的制度有所改进，有利于减轻乡镇政府和农民的负担，但是其先天性缺陷也是明显的。
　　第一，它依然不符合财权与事权对称的原则。1994年实施“分税制”之后，县乡两级政府的财政收入在国家财政总收入中所占的比例1990年代中期以后始终只有20％左右，从1993年的33.4％下降到1996年的21.3％，目前也大体维持在这一水准，而两级财政所承担的农村教育经费公共投入的部分却一直在80％以上。与此相对，中央财政收入的比例则从22％上升到2002年的54.9％，加上省级和地市级财政的份额，县以上三级财政收入所占的比例高达80％，但是承担的上述投入部分却不到20％。
　　第二，大部分县级财政无力承担“以县为主”的重压。由于大多数县财源有限，财政普遍困难。根据国家统计局的调查，2002年，在全国2070个县（市）中，财政收支倒挂县占总数的73％，其赤字总量则占其财政总收入的77％。普遍的赤字运行意味着大部分县的财政收入只够发放“人头费”。在此情况下实行“以县为主”必然超出县级财政的负担能力，一些县的教育支出可能超过县级财政收入。
　　第三，它不利于农村兴办社会保障等社会事业。县级政府的基本职能与省、地市级政府并无太大区别，也即除了政权本身的运行之外，都担负着维持社会治安、实施教育、兴办各种社会保障和文化事业等职能。在农村地区普遍进入人口老龄化阶段，而小城镇失业人口和失地农民又不断增加的情况下，农村社会保障体系的建立已甚为紧迫。将兴办农村义务教育列为财力低下的县级政府的主要责任，导致县级财政收入主要用于教育，无疑忽视了其应该承担的其他职责，并将造成对其他同样重要的社会事业的资金挤压，导致大量的困难或弱势群体得不到应有的救助。
　　第四，它无法缩小严重的城乡教育差距。如果说“分级办学”制度强化了教育城乡分割的局面，造成城乡教育差距的固化乃至扩大，那么“以县为主”仍然没有摆脱这种弊端。因为县级区域仍属农村，从乡镇为主到“以县为主”，只是在农村内部调整教育资金的汲取和分配方式，并不能从根本上改善农村教育的基础条件。从对这项制度的最大预期来说，它可能缓解一县之内教育上严重的“贫富不均”，却难以改变一市和一省内部以及全国范围内几近残酷的城乡教育差距。
　　农村教育可能的出路是从“以县为主”转向以中央和省为主来作为投入主体。
　　但如此又将面临着另外一个壁障：中央和省级政府是否能够突破传统的城乡分治的思维框架和利益格局，在更大范围内统一调度和均衡地配置教育资源，使农村教育摆脱艰难狼狈的窘境而从此走向“可持续发展”？
　　（作者系南京大学社会学系副教授）