民进湖州机关法律支部 李红
[关键词]参政党 民主监督 必要性 实效性 思考
[摘 要] 参政党的民主监督是加强共产党执政能力建设的有力保障，是我国权力制约和监督体制中不可或缺的重要组成部分。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”是中国共产党和各参政党政治合作的基本原则。60年来，中国共产党在推进参政党民主监督机制建设上，作出了积极有效的努力。随着共产党领导下的多党合作和政治协商制度的逐步完善，参政党民主监督正在成为我国社会监督体系的重要组成部分，为构建社会主义和谐社会、推动中国社会主义民主政治建设和共产党执政能力建设作出了积极贡献。但是，我们也要清醒地认识到与统一战线和多党合作事业面临的新形势和新任务相比，参政党的民主监督工作还存在一些制约因素，主要体现在：监督范围有所扩大但缺乏针对性；监督信息来源广泛但缺乏全面性；监督力量依靠个体但缺乏整合性；监督主体荣誉性强但缺乏主动性；监督机制逐步完善但缺乏操作性；监督形式多种多样但缺乏实效性，实际效果尚不如人意。究其原因，主要是参政党实施民主监督的政治环境有待于进一步优化；参政党实施民主监督的保障机制有待于进一步创新；参政党实施民主监督的意识能力有待于进一步提升。笔者尝试着从内外部机制建设上设计增强参政党民主监督实效性的途径，以期切实加强参政党的民主监督，进而促进我党决策的科学化、民主化,不断推进我党执政能力建设，促进我国社会主义政治文明建设。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，它既不同于西方国家的两党或多党竞争制，也有别于有的国家实行的一党制。这是一种新型的政党制度形式，在世界政党制度中独具特色。它的显著特征是：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。中国共产党处于领导和执政地位，同各民主党派既亲密合作又互相监督，而不是互相反对。中国共产党依法执政，各民主党派依法参政，而不是轮流执政。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针是中国共产党和各参政党政治合作的基本原则。
参政党的民主监督,是指民主党派对执政党即共产党的监督,这是中国特色社会主义政党制度的重要内容。由于中国共产党处于执政地位,这一监督也就包括了对国家机关及其工作人员的监督。不言而喻，参政党的民主监督是我国权力制约和监督体制中不可或缺的重要组成部分。参政党民主监督的具体情况、实际效果都涉及到国家政治文明和民主的程度,涉及到参政党政党属性的体现,涉及到参政党对执政党执掌的公共权力的参与和制约水平。因此,在新形势下，如何正确认识和评价参政党的民主监督作用,切实推进参政党的民主监督，以此来改善和加强共产党的执政,无疑具有重要的现实意义。
一、 60年来中国共产党推进参政党民主监督的积极探索
当代中国的政党制度是在特定的社会环境下形成的，共产党接受参政党的民主监督也是出于对现实思考的主动选择。60多年来，共产党对参政党民主监督重要性的认识是清醒的，并且在参政党民主监督的理论和实践上，进行了一些积极的探索。
（一）参政党民主监督思想的萌芽
早在中国共产党成为执政党之前，毛泽东那一代无产阶级革命家就已经萌发 “民主监督”的思想。1941年11月6日，毛泽东在陕甘宁边区参政会上就说：“共产党是真心实意想把国事办好的，但是我们的毛病还很多，我们不怕说自己的毛病，我们一定要改正自己的毛病，我们要加强党内教育来消除这些毛病，我们还要经过和党外人士合作来消除这些毛病，这样的内外夹攻才能把我们的毛病治好，才能把国事真正办好起来。”⑴这话说得很清楚，就是需要党外人士对党内挑毛病，也就是说实行互相监督，目的是为了把国事办好。
在新中国成立之初，毛泽东又指出：“为什么要民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，身边很需要听到不同的声音” ⑵。“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督”⑶。在1954年4月24日中共浙江省委扩大会议上，周恩来对毛泽东的“民主监督”这一思想作了进一步的阐述，他指出：“长期共存，互相监督，主要是讲中国共产党跟其他民主党派的关系”，民主党派“越是监督我们，我们就越是能进步”，“互相监督，首先应该由共产党请人家监督……因为，多一个监督，做起事来总要小心点，谨慎一点”。“长期共存，互相监督的方针，实际上是扩大民主”⑷，从周恩来的讲话中我们明显看到了监督就是民主的思想。
事实上，我国的第一代领导人也是按照“互相监督”的理念付诸于革命和建设实践中。当时各民主党派的代表人物在各级国家政权机关或政府部门中都有相当比例担任领导要职，如第一届中央人民政府组成人员中，50％的副主席和政务院副总理职位由非中共人士担任，政务委员中的大部分和近一半的部长和主任委员也由非中共人士担任，至于担任副职的非中共人士就更多了⑸。基于共产党和参政党长期合作成功经验的总结，中共“八大”会议上，正式把“长期共存，互相监督”确定为执政党和参政党关系的基本方针。
（二）参政党民主监督思想的发展。邓小平继承和发展了参政党民主监督思想，他指出：“有各民主党派的监督比没有监督好…民主党派可以从另一个角度看问题…”“和我们合作的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作做出有益的帮助。我们希望这种帮助越来越多，这种监督发挥更好的作用”⑹。1979年，互相监督被引申为民主监督写进政协新章程。到中共十二大“长期共存，互相监督”八字方针发展为“长期共存，互相监督肝胆相照，荣辱与共”十六字方针。在这个方针的指导下，1989年12月下发了《中共中央关于坚持和完善共产党领导下的多党合作和政治协商制度的意见》，明确了民主党派参政议政和民主监督的职能。
（三）参政党民主监督思想的深化。1993年，八届全国人大一次会议将“共产党领导下的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写进我国《宪法》，标志着我国多党合作制度有了充分的法律依据，也就意味着参政党的存在和民主监督有了合法性。2000年，中共中央召开了全国统战工作会议，下发了《中共中央关于加强统一战线工作的决定》。江泽民在此会议上指出，“没有监督，就难以防止腐败”在强调民主党派监督的重要性时特别要求“各级党委和领导干部要主动接受民主党派的监督，闻过则善，从善如流……”。
胡锦涛就任总书记后第一件大事就是走访八个民主党派中央机关，不但诚恳提出“希望民主党派做我们党的挚友、诤友，经常就关系国计民生的重大问题、共产党的自身建设提出意见和建议”，而且还出台了（2005）5号文件《关于进一步加强共产党领导下的多党合作和政治协商制度建设的意见》和（2006）5号文件《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。这两个五号文件的颁发实施，更加明确了多党合作是社会主义政治文明的重要组成部分，明确了民主党派是参政党，明确了民主监督是政治监督。
综观中国共产党推进参政党民主监督机制建设的60多年探索历程，从民主党派到参政党政治地位的确定，从互相监督到民主监督的性质转变，都说明了一个道理：中国需要多党合作，共产党需要参政党的民主监督。
二、新时期加强参政党民主监督的必要性紧迫性
参政党的民主监督是在共产党领导的多党合作和政治协商的框架下，由参政党对中国共产党及中国共产党领导下的国家机关工作的监督。（2005）5号文件第20条明确参政党民主监督的主要内容是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及其领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。
当前，中国进入社会转型期，中国共产党执政的内外部环境发生了很大变化。各种社会矛盾竞相暴露，各种具体利益冲突相继产生，迫切需要加强参政党对共产党执政的民主监督，共同帮助协调处理一些社会矛盾，增进社会和谐，促进社会民主。
（一）参政党的民主监督是构建社会主义和谐社会的有效方式
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了社会主义和谐社会的新概念。建立和谐社会是现代执政党所追求的重要目标，也是现代执政党完成历史使命的根本手段。执政党与参政党之间其根本利益是一致的，具有和谐协商的积极因素。在构建社会主义和谐社会的进程中，参政党肩负着义不容辞的责任，具有不可替代的独特优势。随着我国经济体制改革的深入和对外开放的扩大，在全体人民根本利益一致的前提下，不同社会利益集团之间的矛盾也日益显现。所有制形式、分配方式、就业方式、生活方式都呈现出多样性，产生了利益主体的多元化。各种社会矛盾凸显，群体性、突发性以及上访事件数量明显增多，常常直接激化矛盾。各方面矛盾如果处理不好，就会导致社会动荡，经济发展徘徊不前。在构建社会主义和谐社会中，参政党不仅有着向执政党反映社情民意的畅通渠道，而且还能够起到直接了解和倾听人民群众诉求、化解各种社会矛盾和防止矛盾激化的有利作用。 “共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。⑺”参政党的民主监督是作为共产党的诤友对共产党提出批评和建议，是为了更好地帮助共产党执好政，帮助共产党协调好各种关系，化解矛盾，凝聚人心，加快构建和谐社会的进程。我国民主党派作为参政党，在长期的社会主义革命和社会主义建设中，与中国共产党风雨同舟、真诚合作，为推进中国特色社会主义事业作出了重大贡献，已经成为中国共产党的亲密友党，成为我国政治、经济、文化建设中的一支重要力量，在构建社会主义和谐社会中具有特殊的地位和作用。
（二）参政党的民主监督是强化执政党执政能力的迫切需要
中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，不是互相竞争、势不两立的政党关系。在我国政治生活中，中国共产党和各民主党派坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，这一方针是对当代世界政党政治的新发展、提高政党执政能力和水平的有力保障，是中国社会历史发展的必然选择。不断提高民主监督能力，进一步提高领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力，这是新世纪新阶段中国共产党自身建设面临的两大历史性课题。解决这两大历史性课题，不仅需要中国共产党的不懈努力，也需要各参政党的大力帮助。当前，中国政权分配和权力运作的主要特点是党政权力并存，而且党处在国家权力的核心地位。“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”换句话说就是：权力失去制约必然导致腐败⑻。米歇尔斯把这种现象称作“寡头政治铁律”，认为这一铁律是“历史规律的一种，这一铁律是最民主的近代社会和这些社会中最先进的政党都无法逃避的”⑼。长期执政的中国共产党在运用公权力过程中，如果没有监督，听不到不同声音，就会产生懈怠，难以做到决策的科学化和民主化，难以跳出利益共同体的圈子，难以有效地防止和遏制腐败，难以有效地协调各方面的利益关系，结果就跳不出“人亡政息”的历史周期率。参政党的民主监督是制约权力、防范腐败、保障政府清廉的重要举措，是对中国共产党反腐败的莫大支持。参政党的民主监督来自基层、发自内心并具有专业素养，能够使中国共产党听到不同声音，能够起到其它监督方式所起不到的作用，能够帮助中共发现工作中的缺点和错误，及时纠正方针、政策和发展战略中的偏差。没有参政党的民主监督，政党长此以往必然丧失危机感和使命感，走向沉沦。只有绷紧党外监督这根弦，政党才能始终保持危机意识和昂扬的斗志，真正担负起自己的历史使命。因此，参政派的民主监督对于执政的共产党来讲，是十分重要的。
（三）参政党的民主监督是加强民主政治建设的重要途径
民主是社会主义的本质要求，民主政治是社会主义和谐社会各要素协调有序的根本保障。要建设社会主义民主政治，关键是加强对公共权力的监督，参政党的民主监督是加强社会主义民主政治建设的重要途径。共产党执政的宗旨在于领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，确保人民安居乐业，全力维护社会稳定，努力实现人民群众的根本利益。当前，在我国民主政治建设中，仍有许多需要克服和解决的问题。例如，民主制度还不够健全，人民在社会主义市场经济条件下当家作主管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权利还没有得到充分实现；有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在；官僚主义作风、腐败现象在一些部门和地方滋生和蔓延；对权力运行进行制约和监督的有效机制有待进一步完善等等。民主监督作为参政党的重要职能，其基本方式是提意见、作批评和提建议，这是我国社会主义民主政治的生动体现。参政党作为非执政党，其民主监督，靠的不是权力，靠的是以理服人，靠的是社会影响力。中国有八个民主党派，这些参政党由各界知识分子和有一定影响的代表性人士组成，具有较广泛的代表性、专业性和公正性；民主党派作为政治联盟，具有自身独特的视角，能够对共产党提出一种单靠中共内部成员所不容易或不能够提供的监督。参政党的民主监督不具有法律的强制性和行政的约束力，但却不乏切中时弊的真知灼见，具有建设性。这是“自下而上”的非权力的监督，是反映人民的民声、民心和民愿，即民主监督。它与共产党的党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督相辅相成，柔性监督与刚性监督相融合，一起构成了我国多层次、多方面、较完善的监督体系。充分发挥参政党的民主监督职能，有利于保证中国共产党领导的多党合作和政治协商始终沿着有中国特色社会主义道路前进，有利于广泛联系和团结各阶层的人民群众，在新时期不断巩固和扩大爱国统一战线，有利于反映最广大人民群众的利益和要求，充分发扬社会主义民主。
三、当前参政党民主监督的现状分析
随着共产党领导下的多党合作和政治协商制度的逐步完善，参政党民主监督的形式、内涵、领域和影响力上都发生了很大变化。参政党民主监督正在成为我国社会监督体系的重要组成部分，为推动中国法制化社会进程，促进社会公平正义、推动党风、政风廉政建设作出积极贡献。但由于社会认识的偏差，民主监督机制不够健全，参政党自身建设有待完善等多方面原因，参政党的民主监督作用尚未得到充分发挥。具体表现在：
（一）监督范围有所扩大但缺乏针对性
党中央1989（14）号文件规定要聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检查员、审计员和教育督导员，这四类特约人员当时被称为“四大员”，后来又增加了人民陪审员，扩展到“五大员”。此后，党中央2005（5）号文件又对民主监督的内容、方法、制度、程序等作了更加细化、更具可操作性的规定，为民主监督的范围延伸提供了政策保障。各地党委政府积极落实，稳妥有序地扩大特约人员聘任范围，及时在民主党派和无党派人士中聘请“五大员”。作为参政党民主监督的内容、对象日渐扩大，但在现实中因种种原因，参政党的民主监督大多局限于对社会关注的热点难点开展监督以维护社会稳定，局限于对党委、政府部门中心工作、日常工作开展监督以提高部门工作质量和服务水平，而对于党委政府的重要人事安排、重大事项决策、重大项目报批、重大腐败案件等重点领域很少有针对性地开展民主监督。
（二）监督信息来源广泛但缺乏全面性
“按照理性的要求，行为主体应具备关于每种抉择的后果的完备知识和预见。而事实上，对后果的了解总是零碎的。⑽”参政党民主监督的信息往往来源于各民主党派所联系的群体，信息广泛，涵盖面宽，来自于基层，关注于民生，但往往受党派群体专业的局限性，不能站在更宏观的角度去深刻剖析，很难对每一个措施将要产生的结果具有完全的了解和正确的预测。再加上参政党参与决策层的人员较少，受知情渠道的限制性，常常是知下情而不知上情，更不知道其原因，容易造成参政党民主监督所依据的信息不准确，不完整。比如：对于领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，对重点环节和重点部位权力行使的监督，对财政资金运行的监督，对国有资产和金融的监管等，由于知政知情不全面、不连贯，履行监督职能时如同是盲人摸象，从而不能实施有效全面的民主监督。
（三）监督力量依靠个体但缺乏整合性
参政党履行民主监督职能主要局限于党派内的人大代表、政协委员、监督员等特殊人员的作用，党派对这些特殊人员虽然有组织推荐权，但是对于他们如何开展民主监督工作难以发挥影响力。现实中，这些特殊人员接受被聘任部门的管理，其民主监督活动基本上是由被聘任部门组织安排的，他们的民主监督无法代表参政党，其实就是一般的群众监督，无非有一个参政党成员的特殊身份而已。参政党的民主监督应该不是个人的感性的行为，而是集体的、理性的政党行为。但在现实中，经常可以看到参政党成员在各种会议上代表个人提出意见建议，看到特约监督员个人在实施民主监督，缺乏应有组织保障和制度规范，监督职责履行得好不好，很大程度上取决于参政党成员或特邀监督员自身的责任心。参政党履行民主监督职能组织化程度不高，导致民主监督的整体效应难以发挥，组织功能被分解为个体功能，从而降低了监督的实际效果。
（四）监督主体荣誉感强但缺乏主动性
参政党作为民主监督主体,其成员的民主监督意识不够强,缺乏主动性。监督主体中各类特殊人员和党外干部往往是依靠参政党的特殊身份，享受一定的政治待遇，对担任监督主体具有极强的荣誉感，但是，发挥民主监督的作用较弱。随着一系列政治经济体制改革的不断深入，参政党成员在本单位内同样要面对机构改革、竞争上岗等问题，一些成员担心参加党派工作，会影响自己的本职工作，再加上监督体制上的问题，党委政府对监督结果反馈不及时，缺少激励保障机制等等，部分监督主体对民主监督的积极性不够高，对民主监督存在着监督作用不大、不愿监督、不敢监督、不好监督的思想，这些客观情况都直接影响了参政党民主监督职能作用的发挥。
（五）监督机制逐步完善但缺乏操作性
为充分发挥好参政党民主监督的作用，1989年，党中央颁发了《坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，第一次用文件的形式明确了民主党派的参政党地位。经过16年的发展和实践，2005年，党中央又颁发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，阐述了民主党派民主监督的三项主要内容，五种主要形式和四个主要渠道。这些政策、制度的制定和颁发，是我国民主政治制度的巨大进步。各级党委进一步完善和落实了各项制度，如协商会制度、通报会制度、分工联系制度、对口联系制度、谈心交心制度等，为民主党派更好地履行监督职能构建了体制支持和制度保障。但这些制度总的讲还是一些原则性的规定，监督还缺少相应的可供操作的细则，包括监督形式、监督程序、监督责任、监督反馈和监督保障等，都缺少可操作性的制度规定，导致监督的盲目性和随意性。参政党的监督缺乏法律保障，政党间的政治性监督的效用未得到充分体现。
（六）监督形式多种多样但缺乏实效性
近年来，共产党对参政党的民主监督越来越重视，参政党对共产党执政的民主监督也是形式多样，可以利用党派活动、两会或者人大代表、政协委员、五大员等特殊身份，通过提案、建议案、专题调研、行风评议、委派特邀监督员等多种形式开展，但大多是建议性和协商性而非权力性监督，虽有利于被监督对象理解、接受，但对于民主意识不浓、认识程度不高的单位可能会一听了之、一笑了之。中国参政党对执政党的监督是一种“柔性”的监督，而不是刚性的监督，民主党派甚至一直有“花瓶”之称。往往或因情况不明，或因主动性不够而不能提前介入，做到事前、事中监督，参政党的民主监督的实效性尚未增强。
那么，目前民主监督效果不佳的原因到底是什么呢？有很多人认为，民主监督的作用发挥得如何，在很大程度上取决于参政党民主监督水平的高低，取决于参政党成员素质的高低。这话不错，但就目前情况看，如果民主党派成员的素质真正提高了，民主监督履行的情况也是不可能得到根本的改观。笔者认为，参政党的民主监督缺乏实效性的原因在于：
（一）参政党实施民主监督的政治环境有待于进一步优化
社会主义初级阶段的民主政治建设需要一个长期的探索发展过程。随着民主政治的不断发展，执政党对参政党民主监督必要性的认识日渐增强，与此同时，一个日趋完善的社会监督体系也正在逐步形成。但是，尽管出台了许多关于保障参政党民主监督的文件，自中央到地方还是存在着“上热、中温、下冷”的状况，参政党对执政党实施民主监督的政治环境欠佳。首先，从体制上看，我国现行宪法对民主党派的职能定位还不够完善，虽然规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，但是，对多党合作的具体职能、行使方式等缺乏明确界定，不能充分体现出参政党行使民主监督职能所应有的政治地位。从思想上看，一些党政领导，特别是某些基层干部，对参政党民主监督的重要性认识不够，甚至忽视了党派监督的存在，觉得受监督就是对其不信任，不能够虚心接受参政党的民主监督。其次，从行动上看，一些领导干部虽然口头上重视民主监督，但实际上认为民主监督可有可无，说起来重要，做起来次要，忙起来可以不要。他们也会召开各种民主协商会议来听取参政党的意见，但是往往是重形式，走程序，轻落实。再次，从效果上看，参政党的民主监督作为一种非权力的政治监督，作用的发挥效果完全看执政党的认识与态度。对于参政党民主监督的意见或者建议，最后能不能落实，主动权掌握在一些党政领导手中，完全看符不符合他们自身的利益。就象每年的两会，应该是参政党履行民主监督职能的最佳平台，但是有的提案议案是年年提，年年答复，但是年年成效不大。
（二）参政党实施民主监督的保障机制有待于进一步创新
政党监督能否发生实效，关键要看是否有一个规范监督行为并落到实处的程序和机制。在西方竞争型政党关系中，宪法和法律中包含一整套激励、运行和保障机制，对监督的内容、形式、程序、方法、途径等都有明确的法律规定，党派对于政治监督的积极性高，生命力旺盛。而我国坚持共产党领导下的多党合作制度，对参政党的民主监督机制建设还缺乏明晰的认识。首先，从性质上看，参政党的民主监督是党际监督，但是参政党对执政党的民主监督体制是由被监督对象共产党设计的，在制度上更多强调的是被监督者的自觉性和监督者的积极主动性，这样的民主监督制度缺乏刚性的约束，存在着很大的弹性，对于执政党的制约性不够强。其次，从内容上看，参政党的民主监督是政治监督。应该主要就国家宪法、法律、法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其领导人的工作进行监督。但当前的监督却陷入“事务监督”的趋势，监督一般问题多、重大问题少。一些党政领导征求意见，也往往是把已经制定好了的方针政策在即将颁布前进行座谈协商，参政党无法参与到决策过程，使得民主监督在不少地方流于形式。再次，从制约上看，参政党的民主监督往往是事后不了了之，缺乏制度约束，而且监督不容易得到反馈，即使有大多是形式上的。总的来说，参政党实施的民主监督是一种非权力性的的“柔性”监督，参政党的民主监督是否有效果的决定权在被监督一方，而不再监督者一方，这导致参政党在履行民主监督职能方面缺乏着力点和调控力，在实际运行中必然影响参政党的民主监督效果。
（三）参政党实施民主监督的意识和能力有待于进一步提升
民主监督的作用发挥得如何，在很大程度上取决于参政党民主监督水平的高低，取决于参政党成员素质的高低。当前，参政党成员的民主监督意识和能力还有待于进一步提升。首先是对自身定位不准，不愿监督。有的参政党成员不能正确认识自己的政治地位和政治权利，主动实施民主监督的意识不强。甚至有些人还认为参政党就是花瓶，一切都是共产党说了算，民主监督起不到什么大作用。因而，在履行民主监督职能方面缺乏积极性。其次是思想上存在顾虑，不敢监督。我国历史上曾经有过多次大规模的政治运动，有些参政党成员怕历史重演，担心对共产党的民主监督危及为自身安全，怕冒风险，因而不敢认真履行民主监督职能，得过且过。一些担任特约员的党派成员，也大都把特约员身份当做是政治荣誉和社会职务，对于如何发挥好特约员作用，思考不多，钻研不深，缺乏强烈的社会责任心和历史使命感，缺乏一定的韧劲和胆魄，致使本身就缺乏刚性的民主监督更显得苍白无力。再次，受参政党成员政治素质的限制，不善监督。虽然参政党的文化素质普遍较高，都是各行各业的优秀人才，拥有中高级专业技术职称。但是，参政党一般都是业务上的能手，缺乏社会科学研究和行政管理实践和经验，政治素质较弱，其民主监督的领域和能力都受到限制。最后，参政党自身组织不全，不能监督。目前，参政党的部分基层组织处于较弱甚至涣散状态，组织活动单调，缺少经费，凝聚力弱化，民主监督职能的发挥仅仅集中在少数成员身上，而且出现一些官僚化的趋势，其监督职能的实施效果就可想而知了。
四、提高参政党民主监督实效性的途径设计
参政党民主监督的完善是一个涉及多方面的艰巨而复杂的系统工程，这些年来得到中共中央的高度重视，在政治生活中也发挥了一定作用，但从现实来看，参政的民主监督功能需要进一步加强和改进。笔者尝试着从内、外部机制建设上对提高参政党民主监督时效性的途径做了些设计。
（一）从外部机制上看，要不断完善制度，规范运作，优化参政党民主监督的外部政治环境
胡锦涛同志在第20次统战工作会议上提出：“要畅通知情、沟通、反馈等渠道，加强制度和机制建设，特别是要主动在接受民主党派和无党派人士监督的制度上多做努力，使民主监督机制更加规范、成效更加显著。”目前，民主监督机制不完善是制约参政党有效实施民主监督的重要原因，须通过加强和完善一系列制度建设，使其法律化、规范化、制度化、程序化，保障和增强民主监督工作的“刚性约束”，为参政党实施民主监督创造更好的政治环境。
1、健全约束机制，赋予权利权力。加强约束机制建设，使党和政府的各级领导干部自觉接受民主监督，这是提高参政党民主监督实效性的关键。“要想真的实行民主党派对党和政府的监督，就必须要从制度上给予民主党派相应的权利和权力⑾”。因为，任何监督都必须要有相应的权利和权力，也就是要有受法律保护的实行监督的合法权利，以及实行监督并排除各种阻力和干扰的权力。参政党的民主监督要有实效，改善中国共产党的领导是政治前提，应该从制度上给参政党相应的权利和权力，使参政党的民主监督有权有位。建议在我国宪法序言或总纲中增加有关参政党参政议政、民主监督职能的具体内容。明确参政党的监督权利，在行使中的具体程序、规则，以及规定参政党成员在各种会议上的发言和表决不受法律追究等有关内容。要通过体制机制的健全，增强参政党民主监督的约束力，使各级领导干部都要在思想和行动上重视参政党的民主监督，主动配合参政党的民主监督活动，积极采纳民主监督的合理建议和意见。
2、建立保护机制，强化法律保障。西方议会制中，议员在议会拥有言论免责权，这是人类社会发展中探索出的一项重要的制度文明，已为世界上的多数国家所采用。在我国的人民代表大会制度及有关法律中，也明确了人民代表在人大会议上言论免责的内容。而在参政党的民主监督方面，就没有如何维护监督主体权益的明确规定。因此，要建立必要的维护监督主体权益的规定，建议国家立法机关制定一部《监督法》，用法律语言对民主监督的性质、程序等进行明确的表述。要提高民主监督的约束力，为包括参政党在内的各种监督主体和各种形式的监督工作提供法律依据和法律保障。要在相关层面制定参政党成员行使民主监督权利的保护措施，保护监督者权利的实施和正常的民主监督免受不应有的干扰和侵害，以确保民主监督工作的顺利健康发展。同时要着重制定和完善民主监督的法律程序，确保参政党的监督活动按程序有效进行，避免随意性和人为因素的影响。通过立法来依法保护参政党成员履行民主监督的职能，使民主监督由软约束变为硬约束，增强民主监督的权威性，提升参政党民主监督的政治地位。
3、完善知情机制，扩大知情范围。参政党民主监督的重点是对权力的监督，作为监督主体应当有权知晓权力的运行及结果。知情是民主监督的基础，只有知情，才能监到点子上，督到关键处。要进一步完善现有各种监督形式，同时不断探索新形式。保证民主监督的有效性，就必须通过建立健全制度，确定“知情”的对象、范围、时间和方法，扩大参政党对国家政治生活的知情范围和参与程度，及时组织参政党成员参与党委、政府重大问题的决策，参与重点工作的推进，参与重要活动的组织，使参政党的民主监督从“事前”、“事中”、“事后”三方面对执政党权力运行的全过程进行监督,防止权力被滥用。要加快党务、政务信息的公开化、透明化速度，依法在一定范围内将国家机关的法律制定、机构设置、权力分配、人事安排以及国家工作人员的施政或活动情况向监督主体公开，让监督主体了解真情，从制度上、规范上、程序上开辟知情、沟通、反馈与采纳渠道。同时，要适应干部选拔工作的新特点，优化民主党派和无党派人士优秀人才选拔培养机制，使党外实职干部有职有权。要选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务,更好地实现参政党成员在实际工作中的知情和参与。
4、强化反馈机制，增强监督实效。改进和完善民主监督的反馈制度,使参政党的民主监督不流于形式，使参政党的意见、批评和建议有人负责，有人办理，提高民主监督的实效性。除了办理参政党成员在两会上的提案情况外，还要落实参政党专题调研的意见建议、民主评议提出的书面评议意见等。建立办理参政党调研视察报告、民主评议意见、重要建议和批评意见的反馈制度，制定办理实施细则，明确办理的方法、时间要求、程序和责任。要认真研究参政党的民主监督成果，充分吸纳合理的因素，切实改进完善各项工作。对重大调研报告或重要意见建议的办理情况要进行跟踪监督；对被监督部门办理效果不满意的，要敢于退回、重新办理；对过期不答复的要予以批评警告和严肃处理；对不采纳参政党民主监督提出的合理化建议、办理成效不明显，造成重大损失和不良影响的，建议党委严格问责；对一些领导干部，拒不采纳参政党提出的正确的批评和意见，甚至采取打击报复手段，要予以严肃处理，依法查办。最终要使参政党的合理建议和批评真正能吸收采纳，确保发现的问题事事有回音、件件有结果。各级党政领导要抓好责任落实和督促工作，对所提的意见、批评和建议跟踪到位，增强民主监督的约束性和有效性。
5、建立激励机制，营造良好氛围。要充分保障参政党成员提出批评和发表意见的自由，保障他们对违法违规行为检举揭发、参与调查和检查的权利。一方面，应建立健全参政党民主监督的履职机制，规范其程序，明确其责任，对于敢于和善于监督，在履行民主监督职能中作出突出贡献的参政党成员进行奖励；另一方面，应建立健全党政部门的履责机制，对于自觉接受参政党民主监督、虚心采纳意见、积极改进工作的党政部门，及时通报表扬并予以奖励，起到鼓励先进、鞭策后进的作用。各级党委政府作为被监督者要主动接受监督，积极帮助参政党解决民主监督工作中的困难和问题。要积极为参政党的民主监督提供工作经费、信息支持，帮助协调，通畅渠道，真心实意接受监督，努力形成“党委重视、政府支持、参政党主动、部门配合”的民主监督工作良好格局，为参政党履行民主监督职能创造一个良好的社会环境。
（二）从内部机制上看，要强化意识，优化管理，加强参政党民主监督的组织化建设
要在实践中增强参政党民主监督的权威性，使柔性的民主监督具有刚性的操作权威，除了在外部环境上制度的不断完善外，参政党强化民主监督的路径选择还应当在自身努力推进组织化建设上下工夫。
1、完善自我管理机制，提升参政党意识和能力。较高的政治素质是行使民主监督的基础，如果缺乏一定的理论政策水平，缺乏对政治的深刻洞察力，缺乏高度的时事敏锐性，民主监督就难以保证。对参政党来讲,政治理论学习不同于共产党，历来注意发扬自我教育的传统和坚持自觉自愿的原则，由于缺乏一定的制约性，使一些参政党成员觉得政治理论学习可有可无，从而忽视了学习。要不断完善参政党的自我教育机制，提高参政党成员的政治素质和民主监督意识，不断锻炼和提升他们的民主监督能力，理直气壮地履行职能,既要勇于监督,又要善于监督，做好执政党的挚友和诤友。一方面要重视发展和培养那些民主监督能力强、业务能力强、社会责任感强、社会影响好、具有正义感的人才，特别要抓好各基层组织负责人、骨干成员和参政党机关干部这三类重点人员的政治理论上的教育培训，重点加强学习教育，深化他们对科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列治国理政新思想、新观念的认识，着力提高他们的政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力和合作共事能力，以带动参政党快速有效地发展，并使每一个参政党成员都具有一种强烈的政党意识来指导自己一切社会实践活动。当这种政党意识都化成了每一个参政党成员的言行，那么，成员的政治素质就会提高，组织活力就会增强，参政党民主监督的职能就会得到充分的发挥。另一方面要根据参政党的特殊性，建立健全教育培训、组织考核、信息反馈等各项行之有效的制度，以量化的方式对基层组织和成员实施管理。建立一套民主监督的工作制度，推进基层组织活动的制度化，规范化，推动一个良好的上下互动工作机制的形成，以激发、调动参政党基层组织和成员履行党派职责、发挥民主监督作用的主动性、积极性和创造性。在各级组织的领导下，有步骤地开展督促引导，组织政治理论学习，使自我教育成为一个参政党的组织行为、政治行为和思想教育行为。要加强我国政党制度理论的学习，将我国政党制度的基本理论融入思维，指导行为实践，增强参政党成员民主监督的意识和能力。
2、建立主动服务机制，推进民主监督的良性互动。当前，参政党的民主监督主要是通过各级政府和司法机关任职的成员、人大代表、政协委员或者是特约监督员等骨干人员来实施。首先，各级参政党组织要在源头上把好关，选好人。认真学习，领会党委政府精神，把握好比例，推荐更多的参政党成员担任这些特殊角色，积极搭建民主监督舞台。按照专业对口原则，根据聘请单位工作特点，选择推荐那些责任心强，善于民主监督的合适人选担任人大代表、政协委员和特约监督员，提高民主监督的针对性和有效性。其次，可以建立市委委员、骨干会员与普通成员的定期联系制度，了解他们的思想状态，掌握他们的工作以及生活方面的动态，满足他们在社会地位、政治地位、团体归属、文化诉求等各方面的要求，使他们更加自觉地投身党派建设和构建和谐社会的伟大实践中去。特别是对人大代表、政协委员或者是特约监督员等特殊人员，更要及时了解他们实施民主监督的工作情况，帮助他们解决民主监督工作中遇到的问题和困难，促进其提高政治意识，坚定政治信念，提高民主监督能力。再次，要及时沟通联系，掌握监督动态。民主监督的科学性、准确性来源于丰富的信息资源，要扩大监督力度，提高监督质量，没有一定的信息资源是不行的。参政党可以定期召开特约监督员工作会议、座谈会，听取特约监督员和聘请单位的意见和建议，加强工作协调，做好服务工作，为其成员发挥民主监督作用提供更多的知情条件。参政党要积极建立与党政部门的民主议政机制和对口联系制度，健全党派与国家机关良好互动的机制，定期通报情况，使参政党对党委、政府的工作部署和实施情况有全方位的了解，据此制定全年或分阶段的监督项目实施计划，力求目标鲜明，重点突出，批评建议及时，使民主监督的主、客体始终处于良性互动过程之中。
3、健全整合运行机制，强化组织化程度。参政党的民主监督，无能是从职能、还是从效能看，都必须由参政党的组织来运作为好，以组织的名义来实施民主监督将更为有效。目前，参政党的民主监督工作一定程度上还存在着随意性、分散性，缺乏宏观上的筹划、整体上的布局和任务上的安排。主要原因是参政党行使民主监督职能的组织化程度偏低，缺乏履行民主监督职能所必要的指导能力、动员能力和执行能力。从参政党自身来看，也应与时俱进，努力寻求民主监督工作机制、工作方法的创新。参政党应该采取切实有效的措施，努力建立健全民主监督工作运行机制，着力提高民主监督的组织化程度。笔者认为可以在参政党内部建立民主监督的组织机制，建立起一个以监督为主要任务的组织机构。依托参政党的组织网络,收集参政党成员和各自所联系群众的意见、建议和批评, 选择其中较为集中的意见进行讨论和研究，先在内部达成共识，整合为代表本党派组织的意见、建议和批评。这样，实施民主监督时所提的建议、批评才有代表性和针对性。同时，参政党要注重运用组织力量，做好民主监督的计划安排、责任分工、业务培训、信息反应等工作，抓好民主监督的队伍管理和队伍建设，从而在组织上确保民主监督职能的有效履行和正常发挥。同时，发挥好参政党的整体优势和成员的专业优势，不断提高民主监督的专业化水平，使参政党成为名副其实的参政党。
4、健全监督激励机制，激发民主监督活力。一方面要强化自律意识，进一步加大参政党内部民主监督的力度，建立健全内部自我约束和自我监督机制，增强民主监督的实效性，建立民主监督的保护机制，使正常的监督免受不应有的干扰和伤害。另一方面，必须建立和完善民主监督工作激励制度。首先是强化理念激励。参政党各级组织要善于运用使命感、责任感激励其成员。优秀的参政党成员都以参政为民、民主监督和服务社会为奋斗目标，倡导参政党的使命与责任，强调参与，有效发挥激励作用。其次是强化机制激励。要健全机制，培养人才，切实做好民主监督人才的推荐工作，为优秀的民主监督骨干成员在其单位的成长提供帮助，让那些敢于监督又善于监督的参政党成员在实职安排、政治安排、参与协商调研和民主监督中得到更多的机会。要充分发挥参政党成员中的各类专家、人大代表、政协委员和特约人员的主动性、积极性，提高他们的政治参与热情，为多党合作事业做出更大贡献。再次是强化典型激励。要在参政党成员中培养和树立优秀典型，引领广大参政党成员加强学习，自我鞭策，积极向上，奋发有为，从而使参政党具有树立民主监督的良好社会形象。参政党各级组织要注重绩效管理，对在工作中作出突出贡献的个人和集体给予精神表彰和物质奖励，通过树典型、学先进，进一步激发参政党成员民主监督的热情。
5、探索联动合作机制，延伸民主监督手臂。参政党要坚持依靠党的领导和政府的支持，构建社会大监督网络，使民主监督与社会监督体系中的其他监督形式相结合，发挥监督的合力作用，是提升监督体系整体效力的有效方式。一要主动争取党委政府重视。党的领导是参政党民主监督保持正确的政治方向，正确发挥监督作用的根本保证。参政党对重大的民主监督内容和部署，要主动向党委请示汇报，及时反映监督进展的情况和遇到的重大问题，接受党委的领导和指导。监督告一段落或结束后，对重要的意见、建议应当及时报告党委，从而使民主监督的各个环节都置于党委的领导之下，得到党委的重视和支持。二要有效整合资源。我国监督体系中除民主监督外，还有党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督等，必须建立和完善民主监督和其他监督形式的协同互动作用机制，进一步加强民主监督与其他监督形式的相互联系，取长补短，发挥整体合力。要集中参政党集体力量，做好民主监督工作。在用足参政党内部资源的基础上，还要主动将监督事实和社情民意提供给其他权力监督部门，共同商讨监督良策，形成“内外”监督联动合力。二要善用媒体和公众舆论。要借用外力，扩大对参政党民主监督过程和效果的宣传,增强其社会影响力，增加参政党成员的荣誉感和责任感，争取媒体和公众对参政党民主监督的支持，并为之摇旗呐喊。要通过各种机制的完善，促使参政党的民主监督要与各种监督相联系,发挥综合效应,使柔性监督与刚性监督相融合，增强参政党民主监督的实效性。
总之，民主是一个渐进的过程，民主监督同样是一个不断摸索、不断完善的过程。参政党的民主监督作为一种非权力的政治监督，只有执政党重视，才有顺畅运作的保障；只有参政党的努力，才能使监督落到实处；只有与各种监督方式相结合，才能使民主监督具有生命力。我们坚信，随着我国改革开放和社会主义现代化建设进程的加快，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将进一步完善，参政党的民主监督制度一定会越来越健全，必将在社会主义民主政治建设中发挥越来越大的作用。
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