民进宁波大红鹰学院支部 王臣申内容摘要：人民政协以其组织上的广泛的代表性、政治上的包容性和团结性、工作机制上的平等性和开放性以及人才智力上的显著优势等，在扩大公民有序政治参与中表现出独特的优势。应通过深化政治协商制度改革和政协界别建设、创新改善政协工作方法、政协委员的产生设置制度和工作机制等充分发挥政协在扩大公民有序政治参与中的作用。同时，在发挥政协作用时又要注意坚持中国特色社会主义的政治发展道路，以改革开放的胸怀大胆吸收西方民主政治建设中的精华，加强中国特色的协商民主政治文化建设，正确处理政协与人民代表大会的关系等。
关键词：人民政协 有序 政治参与
人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，以其组织上的广泛的代表性、政治上的包容性和团结性、工作机制上的平等性和开放性以及人才智力上的显著优势等，在现阶段扩大公民有序政治参与中具有独特的作用。充分发挥人民政协在扩大公民有序政治参与中的作用，对扩大公民有序政治参与、对人民政协的自身建设、对我国的政治文明建设都具有重大意义。
一、扩大公民有序政治参与的内涵和意义与人民政协的性质和功能
1、扩大公民有序政治参与的内涵和意义
公民有序政治参与是公民在一定的制度规范下，为促进国家与社会的发展、提高政府管理公共事务的能力和绩效、维护公民的合法权益等而进行的各种有序的政治活动等。普通公民通过有序政治参与影响政府决策的程度，是衡量一个国家民主政治发展水平的重要标志。公民政治参与的程度，可以通过政治参与的广度和深度两个维度来表示。其中，政治参与的广度，主要指参与政治活动人数的多少及其政治参与内容的广泛性；政治参与的深度，主要指影响政府决策的程度及持续性。扩大公民有序政治参与就是指扩大公民有序政治参与的广度和深度。
2、人民政协的性质和功能
人民政协在中国的政治生活中具有极为特殊的地位。
改革开放以来，中共中央陆续颁发的三个重要文件，即《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(1989年)、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年)和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(2006年)，对人民政协的性质、地位、作用、方式等作了明确规定。1993年3月，宪法修正案中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容，人民政协作为我国基本政治制度的重要组织形式有了法律依据。人民政协以民主、团结为主题的政治协商、民主监督、参政议政的三大职能被确定下来，并成为政协工作的基本准则。这三项主要职能是各党派团体、各族各界人士在中国政治体制中参与国是、发挥作用的重要内容和基本形式，体现了人民政协的性质和特点，是人民政协区别于其他政治组织的重要标志。
在我国，社会主义民主有两种表现形式：一种是人民通过选举、投票行使权力，一种是人民内部各方面在选举、投票前进行充分协商，尽可能就有关问题取得一致意见。前者是指人民代表大会制度，后者是指共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党依法执政，各民主党派依法参政。中国共产党同各民主党派既亲密合作又互相监督，体现了现代政治制度文明的制衡原则。这是中国特色社会主义政治制度的基本框架，是我国的基本政治制度，不是功利性、临时性的权益之计。目前，公民社会已经在中国悄然兴起，并产生了日益强烈的政治参与要求。历史经验表明，无序的政治参与只会给国家政治生活造成混乱，给社会发展进程造成不必要的曲折，使社会付出高昂的发展成本。作为社会主义民主的基本形式之一，政协应当也可以在民主、团结的主题下通过履行自己的三大职能，在扩大公民有序政治参与中发挥出越来越重要的作用。
二、人民政协在扩大公民有序政治参与方面的优势
1、人民政协汇聚各方代表，在扩大公民有序政治参与方面具有显著的组织和政治优势。
人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，是中国唯一所有合法政党参加的、并以本党派名义在其中活动的多党合作组织。政协这种与生俱来的党派合作性，是其不同于其他政治组织的显著特征。政协组织中汇集了社会各阶层、各群体的代表人物，这些代表人物把不同党派、不同团体、不同阶层、不同信仰、不同所有制的人们的思想观点、意见建议、利益诉求带到政协这样一个合法的组织平台上，实现以协调、整合、平衡为目的的交汇、碰撞，为执政党决策的科学民主、政府行为的公正廉洁、社会发展的稳定和谐提供基础支持。这种组织上的广泛的代表性、政治上的包容性，是我国任何其他组织都不具备的。政协在组织和政治上的优势，使政协有条件成为扩大公民有序政治参与最重要的渠道和平台之一。
2、人民政协实行协商民主，在扩大公民有序政治参与方面具有显著的表达和运作优势。
政协实行的协商民主，就其一般意义来说，是通过沟通、协商、比较，消除歧见，凝聚和达成共识的过程。也可以说，是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活的过程。事实上，所有的民主不管怎么分，都必须包括两个基本的环节。第一个环节是民主选举，即通过选举实现人民主权，西方称之为代议制民主，我国则叫做人民代表大会制度。第二个环节就是决策，即被选举出来的执政者对社会发展的各种事项进行决策实施。如何保证被选举出来的执政者的决策及实施做到科学公正合理，就成为关键问题。20 世纪90 年代以来在西方政治学界兴起的协商民主理论对此问题进行了深刻的论述。他们认为，传统的以工具理性为基础、以投票为中心的代议民主制，容易产生政治冷漠症，并导致多数人的暴政。应当实现从“以投票为中心”的民主向“以对话为中心”的协商民主的转型，公民的政治参与不应局限于投票、请愿等各种外向型的活动，参与者应该在充分掌握信息、拥有平等发言机会和决策程序公平的条件下，对公共政策进行公开讨论,进而提出可行的方案或意见。这种观点与我国人民政协的组织功能和协商议事原则具有很强的一致性，为我们发展创新政治协商制度提供了崭新的视角。人民政协的政治协商，是参加政协的各方组织和各种观点在民主、平等、沟通基础上进行的协商，与西方政治学家所说的协商民主具有异曲同工之妙，这种具有中国特色的民主形式，经过不断发展和完善，必能开拓中国特色社会主义民主政治发展的新境界。
3、人民政协集聚各类英才，在扩大公民有序政治参与方面具有显著的人才智力优势。
截至到目前，我国的政协组织还主要是一种精英式的组织。来自经济、政治、科技、教育、文艺、宗教等各个方面的顶尖人才汇集一起，使政协显而易见地具有人才荟萃、智力密集的特点。无论是表达利益诉求，还是行使民主监督；无论是为决策提供信息咨询，还是对复杂的观点意见进行剖析协调，知识和智力优势都有助于充分的表达和更理性、更全面地协商。尽管政协的改革方向是不断吸收社会基层的普通公民成为政协组织的成员之一，但政协委员的竞争式产生机制的改革方向、协商民主对协商能力要求的不断提高和阶层利益诉求的使命驱使，还是会将各类出类拔萃的人才汇聚到人民政协的平台上来。政协几乎毫无疑义地会成为社会发展和公共决策的“人才库”、“智力堡”，其在扩大公民有序政治参与方面的人才智力优势将会越来越明显。
4、人民政协渠道开放，在扩大公民有序政治参与方面具有显著的路径和通道优势
政协进行协商的事项涉及社会生活的方方面面，政协委员和其他参与协商的人员遍布社会各阶层、各群体，政协的议事规则又遵循着自由平等、对话沟通的原则，这就使各个阶层、各个方面的公民都有机会通过政协组织提出利益诉求、表达一己之见。尤其是政协委员在提出提案、建议案的过程中，要通过面对面的接触和广播、电视、网络和报纸等方式与所在阶层和群体的基层群众进行广泛、深入的沟通，这就使政协以开放、畅通的渠道，为公民参与政治提供方便、平坦、多样的路径和通道。
三、如何充分发挥人民政协在扩大公民有序政治参与中的作用
中共十七大报告明确提出：“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。”这一论述重申了政协的特点、职能和优势，也为政协充分发挥在扩大公民有序政治参与中的作用指明了方向，开辟广阔的空间。
1、深化政治协商制度改革，充分发挥协商民主在扩大公民有序政治参与中的作用
首先，应以制度形式规范政治协商的内容。目前的政协章程及中共中央文件对政治协商内容规定比较宽泛，界定不够明确，以至于党政机关的很多应当协商的问题不与政协协商。我们认为，既然要把“把政治协商纳入决策程序”，那么，哪些事项必须提交政协协商，未经政协协商不得决策的规定等，都需要以法定形式确定下来。
其次，要建立健全协商程序机制。根据协商民主的基本精神，党委决策前、人大通过前、政府实施前，重要问题均要先协商后决策，但如何不让协商走过场，不让通报代协商，还需要将协商程序制度化、法制化，将如何算协商过了、协商过的标志是什么等以法律形式确定下来。在社会利益关系日益复杂的情况下，没有法定的协商程序，政协的协商确实难以发挥实质性作用。而一旦将政协的协商程序法制化，政协就有可能成为公民有序参与重大问题决策的重要平台和关键环节。
再次，要以制度形式保障政协组织及其委员的知情权、参与权和平等话语权。信息不对称是影响协商民主实效的重要制约因素。要建立政务信息向政协的全面通报和公开制度，使政协委员能够及时全面了解政府及部门工作人员的工作，了解其贯彻执行法律、法规的情况，从而为民主协商工作提供基本条件。
2、深化政协界别建设，增强政协组织的广泛性、多元性、包容性、开放性，为扩大公民有序的政治参与提供更广泛的组织基础。
界别是人民政协区别于其他组织的重要特征。目前政协的界别主要以精英阶层为主，基层委员过少，不像人大代表强调代表的广泛性，人大有清洁工、售票员的代表，但政协就很少找到这样的委员。同时，随着社会的发展和变革，一些新兴社会阶层不断涌现，如自由职业者、经纪人、跨地区外来投资者、农民工等，按照原有的界别划分已经不能满足日益变化的社会阶层的需要。政协应当深化界别建设，既保持党派、团体和一些主要阶层界别设置的稳定性，又根据经济社会发展和社会结构变化增设、调整有关界别，设置平衡各界别的委员构成。要把新的社会阶层和各方面的代表人士，特别是在一线工作的基层群众代表吸纳到政协相关界别中来，使之更能够代表各方利益，使政协组织具有更广泛、更全面的社会涵盖，使政协在行使协商民主的职能时，能够最大限度地把社会各个阶层、各类群体的利益和心声包容进去，为扩大公民有序的政治参与提供更广泛的组织基础。
3、创新、改善政协工作的方式、方法，为公民扩大政治参与提供一个开放、简便的渠道和平台。
目前我国既处于社会发展的黄金机遇期，又处于社会矛盾的凸显突发期，各种利益矛盾相互交织，公民表达意愿、政治参与的热情十分高涨。政协应当认真研究社情民意的信息采集、编辑整理、呈报呈送、跟踪反馈以及如何将一般的社情民意提炼成为高质量的提案、建议案等一系列工作机制，使之更加规范化、程序化，使政协工作方式的改革成为公民有序政治参与方式扩大的重要契机。一是设立社情民意办公室、公布热线电话和网址等，拓宽社情民意的反映渠道，方便、引导公民有序表达意愿。二是建立政治协商网上互动交流平台。应建立政协主席、常委、委员与公民间的网上互动交流机制。同时，还可以根据条件建立基于网络平台的民意调查系统，以最大程度、最真实地了解社情民意。三是扩大政协协商、监督、议政会议的开放度，特别是重要会议也根据需要邀请基层委员、基层群众代表列席，尽可能为公民知情、议政、监督创造条件。四是培育、营造政协会议上自由开放、平等沟通、畅所欲言的氛围，切实实行政协会议上知无不言、言无不尽、言者无罪的制度规定，使政协会议真正成为协商民主的最佳平台。
4、创新、完善政协委员产生、设置制度，为公民通过政协进行有序政治参与提供畅通的渠道。
目前的政协委员还不是选举的，而是分配和推荐结合产生的。没有必要的竞争择优机制，导致部分政协委员的参政、议政、民主监督的意识和能力都不够理想。同时，政协委员发挥作用的基础是普通公民，是自己所在的阶层和界别，如果政协委员不是在普通公民中选举产生，对选民负责，他就未必真正为自己所代表的界别和阶层说话。要创新政协委员产生制度，例如尝试实行政协委员竞选制度和专职政协委员制度，使普通公民有可能根据意愿和能力成为政协委员，也使更多高素质的人成为政协委员，提高政协委员的群众基础、参政意愿和能力。
5、创新、完善政协委员工作机制，为公民通过参与提案和建议案而扩大有序政治参与提供具体可操作的便利条件。
提案和建议案是人民政协履行职能的一种主要形式。要使提案、建议案更加贴近民生、反映民意、集中民智，需要进一步创新、完善政协委员工作机制。政协委员要围绕密切与群众的联系、做好深入的社会调研形成自己的基本工作机制，不仅通过网络、电视、广播、报纸等向社会公开征集提案线索，更要保持与基层群众的长期、持久的联系，并对某些专项问题进行深入调研。在此过程中，普通公民通过参与委员的提案、建议案，深入了解各种施政信息，也把基层的信息和意愿融入提案、建议案中，把自己的利益诉求纳入民主法制的有序轨道。
四、发挥人民政协在扩大公民政治参与中作用时应注意的问题
一是必须坚持中国特色社会主义的政治发展道路。我国的政治协商制度是中国共产党领导下的多党合作的政治协商制度，与资本主义社会的多党竞选执政的协商民主制度有本质区别。在一些具体操作环节和部分制度建设理念上，我们当然可以也应当学习西方协商民主的成功之处，但在涉及社会主义制度和共产党领导的根本原则问题上，则一定要保持清醒的头脑。要清楚、深刻地理解只有社会主义制度和中国共产党的领导才能保持经过一百多年的血火争斗才换来的国家民族的统一和平和各方社会力量的稳定整合，才能最快地完成中华民族的复兴大业。
二是必须以改革开放的胆识和胸怀大胆吸收西方民主政治建设中的精华。我国有几千年的封建专制传统，探索谋求发展民主政治只有不到一百年的历史。由于文化心理和社会基础的影响，我们在政治运作和日常管理中容易自觉不自觉地走上专制型家长制的老路。我们的协商民主是在经济全球化和市场经济的大背景下进行的，尽管有社会制度和意识形态的差异，但诸多操作层面的具体制度和一般理念与西方发达国家必有许多共同之处。同时西方现代民主制度已有几百年的成功实践，我们要以改革开放的胆识胸怀和清醒、理性的头脑，以拿来主义的精神，吸取其有利的精华为我所用，从而建设起有中国特色和中国气派的协商民主制度。
三是要加强中国特色的协商民主政治文化建设。协商民主制度的完善和发展，必须有相应的政治文化环境。培育协商民主的政治文化，对于推进公民通过政协有序参与政治具有不可忽视的基础性作用。可以通过案例解说、知识讲座等形式向广大公民推广、灌输协商民主理念，尤其要有针对性地批判家长制、一言堂的专制思想和专制作风，批判把简单化、教条式的投票式民主奉为唯一民主形式的理念和行为，为协商民主的发展和深化积累、培育文化基础。
四是要正确处理政协与人大的关系，充分发挥协商民主与投票民主的相辅相助的作用。在我国，政协与人大有着共同的指导思想、政治基础、法律基础和根本任务，但人大是实现和保证人民当家作主的根本政治制度，全国人大是最高国家权力机关，地方各级人大是地方国家权力机关，作为国家权力机关的人大是全权的、至高无上的；而政协则是围绕团结和民主两大主题，认真履行政治协商、民主监督、参政议政的职能。可以说，中国共产党通过人大依法执掌政权，而各民主党派则是通过政协依法参政议政。人大不能代替政协，政协更不能超越人大。我们要不断研究社会发展和民主政治建设的新情况新问题，不断探索创造扩大公民有序政治参与、实现人民当家作主的新机制新方式，按照中国特色社会主义民主政治发展的客观规律，有领导、有步骤、有秩序地建设社会主义民主文明，为人类社会的进步做出中华民族的独特贡献。
参考文献
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