徐祖荣
【内容摘要】在社会结构与利益多元时代，政协不仅成为政治协商、民主监督和参政议政的重要渠道，而且还将成为利益表达和利益综合的政治舞台。加强政协自身建设是一项涉及民主党派和无党派人士、界别、政协委员、政协机关在内的“四位一体”的基础性、系统性工程。政协委员是人民政协协商民主的主体，政协委员的素质决定了政协组织的形象，政协委员的水平决定了政协工作的质量。应从发展协商民主、发挥政协委员主体作用新高度，进一步规范完善政协委员遴选机制，优化政协委员队伍结构，改进提升界别功能，以促进政协整个机体的健康发展，全面提高政协履行职能的水平。
【关键词】社会转型 政协委员 遴选机制
改革开放以来，国家与社会的关系发生了根本性变化，国家权力逐步从社会生活中退出，国家对社会的控制力减弱，控制方式发生了变化，在国家之外的社会自由活动空间开始出现并不断扩大，公民社会开始孕育并得以发展，社会主体可以不受单位、国家的控制，社会上自由流动的资源也开始增多。在这种情况下，不同的社会主体可以根据自己的价值取向、利益偏好，利用自由流动的资源自由追寻各自的利益，不同的社会个体产生不同的利益需求，利益分化与利益多元化开始产生。一些分化的利益个体又会因为共同的利益需求聚合在一起，重组成不同的利益群体，形成一个个社会阶层，整个社会结构就悄然发生了变化，原来“两个阶级，一个阶层”的社会结构受到动摇，逐步分化为更细化、更丰富的社会阶层。[1]在这种多元化的社会背景下，不同阶层的利益主体之间以及同一阶层的不同利益主体之间因有不同的利益偏好、价值取向，又会产生不同的利益诉求。而在任何一个社会里，社会资源总量与社会需求之间总是存在一定的差距，在有限的社会资源总量面前，不同阶层的利益主体就会产生利益矛盾与利益冲突。
在这样一个社会结构多元化、利益关系纵横交错的历史时期，我们唯有平衡与协调社会各方面的利益矛盾与利益冲突，特别是实现不同社会阶层利益的均衡，才能推动整个社会有条不紊地运行下去。
一、问题的提出
我国各级政协委员主要是通过协商推荐产生。根据中央有关部门文件精神，目前各级政协委员的推荐工作，党内的由同级党委组织部提名，党外的由同级党委统战部提名，建议名单由统战部汇总，在征求组织部、政协党组意见后报党委审定，然后提交政协主席会议和常委会议审议通过。政协委员通过提名协商产生和以界别形式开展活动，本身就带有很明显的松散性特点，缺乏刚性的约束力。[2]政协委员要做到经常性参加政协的会议和活动，并在其中积极履行职能职责，发挥应有的作用，在很大的程度上，除了靠个人的责任感、自觉性和事业心以外，还应具备相应的政治素质、业务素质、学识素质等综合条件。目前实行的由上而下协商产生的政协委员，其优点在于能够综合各方而意见，确保委员的广泛性和统战性，但不足之处也很明显，影响了委员结构的优化。
（一）政协委员准入条件过于笼统
《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会委员应热爱祖国，拥护中国共产党领导和社会主义事业，维护民族团结和国家统一，遵守国家的宪法和法律，在本界别中有代表性，有社会影响和有参政议政能力。”从政协委员必须具备的六个基本条件看，政协章程对委员的准入条件规定得比较笼统，并无具体标准和明确要求。各级党委部门制定的政协换届办法中，一般也只从思想政治素质、界别来源、年龄界限以及是否在职等做出原则性规定，在委员遴选过程中往往还会因人而异，弹性较大，容易出现一些不规范的情况。有些单位或界别甚至把政协委员名额作为一种“待遇”来分配，重安排轻素质，使得有些缺乏参政议政热情的人，也当上了政协委员，在一定程度上降低了政协委员队伍的整体素质。
（二）政协委员遴选程序不够正义
在政协委员协商产生的过程中，公开性和透明度明显不足。就现行的政协委员产生办法而言，即使是组织架构完整的各民主党派，也鲜有由全体党派成员推荐和选举产生本党派政协委员的做法，更遑论其他界别了。由于公开性和透明度的缺失，导致有的委员缺乏代表性和影响力，不能获得所在界别的广泛认可；有的委员参政议政能力不强，影响其所代表界别意见的表达；极少数人将“政协委员”当标签，参与政协会议活动的热情不高。
（三）政协自身的话语权表达比较滞后
政协党组对委员的产生没有实质性介入或介入较晚，对委员人选的意见难以在遴选过程中（尤其是前期）及时有效地表达。提交政协党组会议和主席会议征求意见的委员名单，大体已敲定。由于介入较晚，对新安排的委员情况不了解，研究时心中没数，难以提出新的意见。再加上时间仓促，即便有意见，也得不到充分考虑，征求意见会往往变成情况通报会。政协常委会议审议时，常委们对名单上的大多数人可能不太了解，如无发现重大问题，一般都会表决通过。由此可以看出，现行政协委员产生办法中，政协参与度是非常低的。这在一定程度上造成“选兵不带兵，带兵不选兵”的选与管脱节，直接影响到政协履行职能工作的开展。[3]
胡锦涛总书记《在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话》中郑重提出，“要注重加强政协委员队伍建设，完善委员遴选机制，优化委员构成”和“提高委员整体素质”，这既是对新世纪新阶段人民政协自身建设提出的更高的要求，也指出了政协委员遴选工作中实际存在的欠缺。所以，如果遴选政协委员这个环节把握不好，基础打得不牢，政协委员发挥主体作用就很难有保证，政协参政议政的实效就很难有所增强。因此，认真贯彻落实胡锦涛总书记的重要《讲话》精神，切实改进政协委员遴选工作方式，提高委员的履职能力势在必行。
二、完善委员遴选机制的逻辑必然
社会结构与利益多元的现实要求我们必须在现有的政治体制框架内寻求利益整合机制，有效整合社会各阶层之间的利益。政协在中国政治体制中具有独特的重要作用，与人民代表大会相互补充，相辅相成，拓宽了公民有序政治参与与利益表达渠道，在利益整合方面的优势是人大所无法比拟的，契合了社会结构与利益多元所提出来的要求。[4]
一是政协是一个以界别和党派为单位组成的政治组织。政协根据经济社会的发展变化适时调整自身的界别，这就决定了社会各阶层之间的利益差别能够比较及时地在政协上得到体现，新兴阶层与弱势群体也能够及时将自身的利益诉求反映到政治系统中。这一特点满足了社会转型期中国各阶层之间利益差别明显、新兴阶层不断涌现、社会上存在一些社会弱势群体所提出来的要求。
二是政协实行协商一致的原则。政协使各方利益都有可能得到照顾，社会转型期过程中所出现的弱势群体、新兴阶层的合理要求也能够得到尊重，同时在协商一致基础上所形成的各项制度、政策更容易得到各方主体包括新兴阶层与弱势群体的认同，执行效率更高，因而能够调动一切积极因素，团结一切可以团结的力量，使社会主义现代化事业能够得以顺利进行。
三是政协能够统筹社会各阶层的利益，符合科学发展观的根本要求。当前中国正在全面贯彻落实科学发展观，科学发展观的根本要求是统筹兼顾，这也就内在地要求我们在发展的过程当中必须统筹兼顾包括社会各阶层在内的各方面之间的利益，实现整个社会的利益均衡。而政协前两个方面的优势决定了它恰好能够使各个阶层个别、分散的意见得以系统、综合的表达，能够使社会各阶层之间的利益得以相互妥协，整合社会各阶层之间的利益，化解各阶层之间的矛盾，维护社会的稳定，实现各阶层之间的和谐相处，符合科学发展观的根本要求。
总之，由于政协自身的特点决定了政协作为一种协商载体在中国政治体制中具有举足轻重的作用，与人大相辅相成，共同对社会各方面的利益进行有效地整合，推动社会向前发展。但政协要发挥这种作用内在地要求政协委员必须具有广泛的代表性，能够包容社会各阶层，这样才能够使社会各阶层的利益都有可能在政协得以体现。因此，政协应以不断变化的社会阶层为依据，同时考虑人口结构特点、经济社会发展的特征、补充新的社会阶层等因素来设置政协界别，建立健全政协委员遴选机制，使政协真正做到“代表大多数，兼顾各方面”，拓宽公民有序的政治参与，使各阶层、各界别的利益诉求特别是弱势群体、新兴阶层的利益诉求都能够在政协这个舞台上得到有效的表达。
三、完善政协委员遴选机制的路径选择
政协委员是政协组织的细胞，是政协履行职能的主体。只有最大限度地激活这一个个“细胞”，才能够充分放大政协的整体功能和组织优势，才能够永葆政协事业发展的勃勃生机。[5]在新形势下，加强政协委员队伍的思想政治建设和履职能力建设，更好地树立委员的主体意识，增强政治责任感、服务使命感、履职紧迫感，发挥政协委员的作用尤为重要。要达到上述要求，必须借鉴中共遴选任用干部和人大代表选举机制，将协商推荐与投票选举等结合起来，增加换届过程中的公开性和透明度，进一步完善委员的产生和退出机制，确保政协委员队伍的高素质。
（一）坚持五大原则
一是坚持人选代表性与政治先进性原则。代表性是推荐政协委员人选的前提条件，但不能忽视人选政治上的先进性。政治上的先进性是推荐委员人选的必备条件。政治上的先进性是指推荐人选要具备最基本的政治素质，那就是热爱祖国，拥护党的领导和社会主义事业，维护民族和国家的统一。政协委员有了这样一个共同的政治基础，才能够热心政协事业，才会有责任感和使命感，才能更好地代表界别群众去履行政协委员的职责。
二是坚持人选专业水平与参政议政能力原则。政协是广纳社会各界人才，特别是一些知名学者或对社会有贡献的专业人才。在吸纳这些人才时要充分考虑其参政议政能力。有些人才很专业化，也很有知识水平，但参政议政能力弱，不热爱政协工作。这样的委员参政议政很难提出有全局性、社会性的意见和建议。推荐这样的委员会影响政协作用的发挥，难以履行好委员职责。
三是坚持人选单位提名与界别参与原则。委员来自各个界别，但由于界别形成的组织基础和社会基础不同，有的界别有独立组织，有的则没有。有独立组织的可以由组织直接推荐，而没有独立组织的则需要由所在单位来提名。对单位提名的，需要扩大界别群众在协商产生委员过程中的参与权，要积极听取界别有关组织和群众的意见。通过这样的筛选，能够从道德层面上保证委员人选的纯洁性。
四是坚持组织推荐与群众公认原则。推荐委员人选必须经过充分的组织酝酿过程，对每一位委员人选的确定，都要经过所在单位、所属行业（界别）、党委有关部门和政协组织的多重认定。同时，也要广泛听取和征求群众意见，还要在一定的范围内进行公示，切实把委员选择建立在充分的组织基础和广泛的群众基础之上。
五是坚持向组织与向被推荐者负责原则。要建立和完善委员人选推荐责任制度。组织和个人推荐委员都要在充分了解人选政治表现、个人品质和工作情况的基础上，负责任地写出推荐材料和推荐理由。对推荐失察造成不良影响的，要承担连带责任。只有严格把握好委员“入口关”，才能真正确保委员队伍具备良好的素质，为履行政协职能奠定好坚实的基础。
（二）增强政协委员产生过程的公开性和透明度
一是全面考察。政协换届工作小组考察审定委员人选名单，不仅要听取所代表的民主党派、人民团体、各界别和政协各专委会的意见，还要听取所在单位和群众及本人的意见，真正做到广泛了解，全而考核，好中选好。考察中，要把履行政协委员职责能力列为重要方而，对确因种种原因难以参加政协活动，难以承担政协工作的人选，应慎重考虑，以确保政协委员能够有效履行职责，发挥作用。
二是公开名单。政协委员人选名单，经党委审议通过后，在提交政协主席会议前，可在新闻媒体，或在产生单位、党派系统进行公示，接受社会监督。公示没有异议后再由政协按程序协商决定，从而不仅杜绝“人情委员”，确保委员队伍的整体素质，同时也让政协委员得到社会各界的广泛认同，激发当选委员的荣誉感和责任感，为委员积极履行职责打下良好基础。
三是引入竞争机制。委员人选应按比例提名推荐，多个组织和部门提名推荐，好中选优。既要从总体上考虑委员人选的年龄、学历、成就等静态状况，更要真正把握具体人选的综合素质、实际能力和社会活动能力等动态表现。同时，要鼓励和支持致力于政协事业的各界人士毛遂自荐。真正把那些政治上有觉悟、群众中有基础、社会上有声望、赞成和遵守人民政协章程、热爱人民政协事业并有健康的体质、较强的社会活动能力和参政议政能力的各族各界代表人士，推荐吸收到政协委员队伍中来。
四是建立监督机制。政协委员是各族各界群众中的优秀代表，相关的人选最终被商定为政协委员以后，他就可以通过人民政协的各种会议和有组织的活动，与中央及地方各级领导机关对话，直接反映各种意见和要求。政协委员自身的这些优势，是其他任何组织的成员不完全具备的。因此，应建立相应的跟踪监督机制。对通过不良手段使个别不具备条件的人选获准政协委员资格的，一经发现，必须依法依规追究直接当事人的责任，并运用新闻媒体向社会公开，以示政协委员遴选工作的严肃性，彰显人民政协章程的有效约束力。
五是设立候补委员制度。可借鉴中共候补中央委员的做法，对热爱政协事业、愿意参加政协活动的一些社会知名人士，通过一定的途径和程序遴选出来，邀请他们参加政协的会议活动，将他们作为委员后备人才培养。政协换届和届中委员调整时，新委员人选可优先从候补委员中物色。这样做，既为各界有强烈参政议政热情和愿望的代表人士提供一条参与国是的有效途径，也有效弥补了新委员进入角色慢等不足。同时，建议党委给予政协党组一定权力，对不履行或不能正常履行职责的委员，及时予以调整，进一步理顺委员的退出机制。在这方而，广东省进行了积极探索。《中共广东省委关于加强人民政协工作的意见(粤发〔2006〕15)号》明确规定：“政协应加强对政协委员的日常管理，建立健全委员管理制度和考核办法。对不履行或不能正常履行职责的委员，政协党组应与党委有关部门沟通，按政协章程和有关规定，及时予以调整。”在广东省省政协九届十二次常委会上，广东省政协以“请辞”的方式辞去了几名长期不参加政协会议活动的委员，这一举措，得到群众及委员的好评，得到全国政协的充分肯定。[6]《人民日报》专门发表了“名人当政协委员不能成为摆设”的评论文章，认为广东省政协这一举动，“体现了认真负责的态度，表明政协委员决不是摆设”，“反映了地方政协履行职能制度化、规范化、程序化的新进展”。
（三）科学设计委员构成，改进提升界别功能
一是政协委员的构成应体现时代特征。政协委员的构成要顺应新阶段、新形势、新任务的要求，与政治、经济、文化和社会事业的发展相适应。政协委员的构成有其自身的特点和规律。在政协换届和平时调整补充委员时，要按照《政协章程》的规定，遵循政协委员组成原则，坚持政协委员条件，在充分体现政协委员的政治性、党派性、群众性、代表性和广泛性特点的同时，要围绕地方经济、社会发展，注重把握政协委员的区域、行业分布和年龄、文化结构，特别是各类专业技术人才的专业知识结构和分布，以适应新形势下推进政协工作的需要，促进区域经济的发展。从总体上看，各地政协委员的年龄、文化和专业知识结构逐年提高，逐步优化，为政协履行职能奠定了良好地基础。在分布方面，要按照发展市场经济和“小政府、大服务”的要求，真正体现政协委员的群众性和广泛性，以便更好地反映社情民意，以适应建设和谐社会的需要。
二是积极探索发挥政协界别作用的新途径。由界别组成是政协区别于其他政治组织的显著特色。政协委员由各界别协商产生，委员不仅代表其本人，而是代表所在界别、所联系的群体参加政协活动。在政协内，界别也是集中委员意见参与协商国是的主体。政协委员干得如何、作用发挥得怎样，其中一个很重要的标准，就是看他是否积极有效地反映本界别群众的意见和呼声。
《中共中央关于加强人民政协工作的意见》把发挥界别作用作为人民政协自身建设的一个重要方而，《意见》强调指出：“要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，积极探索发挥界别作用的方法和途径”。因此，要积极探索建立界别召集人制度，组织本界别委员，经常性地开展调研、视察、咨询论证等活动，组织界别专题听证会、议政会、政情交流会，提高界别凝聚力，形成界别共识。要积极探索形成“界别提案”，同一界别委员围绕有关专题撰写集体提案，并给予重点办理。通过界别集中民智，把委员个人智慧升华为本界别的集体意志，从而使意见建议，更系统、更全而、更具操作性。要积极探索专题收集“界别信息”，可定期召开“界别座谈会”等，专题收集反映本界别范围内有倾向性和代表性的社情民意。要积极探索建立“特邀信息员”制度，在有关界别中聘请一些热心政协工作、参政议政能力强的委员担任“特邀信息员”，由他们负责收集和反映本界别群众的意见和建议，提高所反映社情民意的针对性和代表性。
加强政协委员队伍建设是政协的一个永恒主题，也是政协工作者的不懈追求。实践证明，有追求就有动力，有追求就有创新，有追求就有责任，有追求就有作为。要加强对政协委员队伍建设的研究，把握规律，坚持创新，努力形成长效机制，不断开创政协工作新局面。
【参考文献】
[1][4]吴金河：《社会结构多元背景下人民政协制度功能的作用再探》，《重庆社会主义学院学报》，2010年第1期
[2][6]廖珍玉：《从发展协商民主角度浅析加强政协委员队伍建设的对策建议》，《广东省社会主义学院学报》，2009年第1期
[3]胡照洲：《中国人民政协论》，武汉：武汉出版社，1996年版，第22页
[5]虞崇胜、宋俭：《人民政协与和谐社会的构建》，北京:中国文史出版社，2005年版，第41页
