民进宁波市委会 赵夏娟
“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”是中国共产党与民主党派合作共事的基本方针。中发【2005】5号文件指出：“中国共产党与民主党派实行互相监督。由于中国共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督”。民主党派履行民主监督功能是坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的需要，如果民主党派不能很好地发挥民主监督功能，就失去了民主党派存在的价值和意义，也就违背了我国实行多党合作制度的初衷。但是,由于历史及现实原因, 民主党派的民主监督出现弱化、虚监、不到位、效果不理想等问题,与社会主义政治文明建设的需要有些不适应,也在一定程度上影响到民主党派作为中国特色的政治资源的充分利用。本文结合中发【2005】5号文件精神，对民主党派民主监督存在的问题及对策建议谈一些肤浅的想法。
一、民主党派民主监督制度设计与运行现状的矛盾分析
中发【2005】5号文件对民主党派民主监督的定位、内容、形式、渠道、机制等方面作出了明确的规定，为民主党派的民主监督提供了政策依据。但是制度设计与运行现状存在较大的差距，具体表现在以下几个方面：
1、民主监督概念模糊不清。政治协商、参政议政、民主监督是民主党派三大基本职能，虽然，中发【2005】5号文件对政治协商、参政议政、民主监督的原则、内容、形式、途径分别作了阐述。但在实际操作中，对政治协商、参政议政与民主监督的概念很难厘清。首先是政治协商、参政议政、民主监督内容的重合。政治协商、参政议政、民主监督都是对国家大政方针、国家领导人选、法律法规、规划制定、执行情况等提出意见和建议，只是个别内容上略有增减。如政治协商中的“中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件”、参政议政中的“参与国家事务的管理”、民主监督中的“党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”，体现了三者的区别，其他只是提法上略有不同，实质都一样。其次是政治协商、参政议政、民主监督表现形式混淆。按照《意见》，“民主监督”是通过“提出意见、批评、建议”的方式进行的政治监督，那么，与“政治协商”如何区别？再如，“民主监督”是通过“政治协商、深入调查研究、政协大会发言（提案）、在有关部门视察调研中”提出意见、批评和建议，那么，与“参政议政”又如何区别？民主监督之所以陷入事务监督之中，是因为政治协商、参政议政、民主监督的概念不清。民主监督之所以被弱化、虚化，是因为我们分不清监督与议政、协商的界限，在逻辑上产生了问题。
2、在监督的规范上存在很大的随意性。中发【2005】5号文件规定，“中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议”。按照这一规定，中共地方党委应提出全年政治协商规划，民主党派围绕这些议题进行调研，经集体研究后提出意见。事实上，各地党委按规定提出全年计划的不多。领导重视时邀请民主党派参加民主协商进行监督，领导工作忙时或思想不重视，就没有民主监督。民主监督完全取决于被监督者的自觉性。因民主监督缺乏计划性，民主党派不知道全年监督些什么，因此，事先也不可能作一些调查研究，监督者只能被动应付。
3、在监督内容上体现不出政治监督的特点。根据中发【2005】5号文件精神，民主党派对中共的监督是政治监督，监督的主要内容是:对国家宪法、法律、法规的实施情况,对重大方针政策的制定和贯彻执行情况,对党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况进行监督。然而,现在的民主监督往往陷入事务监督之中,比如对创建文明城市工作、交通状况、看病难看病贵等情况进行监督。监督内容的本末倒置,使民主党派监督作为集体的理性的政党行为的性质淡化,体现不出“高层次政治性”的面貌。我们把民主党派民主监督的内容和层次放在政党制度的框架中去分析,显然易见,民主党派民主监督的内容和层次尚达不到现代政党制度的审视标准。
4、在监督机制上缺乏制度保障。中发【2005】5号文件指出：“要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全机制”，但由于缺乏一整套规范的监督程序和机制，民主监督实效性难以体现。主要表现在：一是知情渠道不够畅通，无从监督。获取的监督信息与有效监督所必需的监督信息不对称，情况不明使得民主党派无处着力。监督者只能在被监督者设计的舞台上活动，表面上热热闹闹,过后冷冷清清。二是调查权保障不够。调查是民主党派监督的重要信息前提，如果对被监督对象的情况不了解或了解得很少，要开展有针对性的监督就会很困难。对被监督者开展调查，在制度上缺乏保障。目前开展的民主监督活动只限于听听汇报、然后请大家提提意见。由于事先未作调查，也无法调查，参加座谈的民主党派同志讲一些无关痛痒的正确的废话了事，走走过场。三是安全保障不够。民主党派一位高层领导人曾说:“共产党的肚量就是我的胆量”，反映了对民主监督安全保障的担忧。四是反馈机制缺乏。对民主党派提出的意见建议落实情况如何，没有反馈，也影响民主党派民主监督的积极性。基于上述四方面的原因，所以，民主监督流于形式的多，有实效的少。对党委政府存在的问题，往往采取以“希望怎样”、“建议怎样”的形式提出，直截了当提出批评意见的少。
二、关于增强民主党派民主监督实效性的一些思考
1、加强理论研究，明确政治协商、参政议政、民主监督的三者之间的关系。“监督”两字现代汉语词典的解释是“从旁察看并督促”。顾名思义，“从旁察看并督促”是对正在“进行的”或对已“过去的”事情进行监督。以此延伸，民主监督活动就是对党委和政府在大政方针、法律法规、规划等实施过程中或实施后的情况进行监督，提出意见和建议。因此，我认为，在决策之前听取意见建议是参政、在决策执行过程中或在执行后听取意见建议是监督。建议对民主监督的概念进行研究，明确政治协商、参政议政、民主监督三者之间的关系，澄清模糊认识。
2、制定民主监督规范性文件，增强民主监督的实效性。各级地方党委要以中发【2005】5号文件为依据，制定民主党派民主监督的规范性文件，进一步细化民主监督的内容、形式、渠道、程序。比如：那些内容必须请民主党派监督；哪些情况必须让民主党派知道、通过哪些渠道让民主党派知道；对民主党派提出的意见建议通过什么途径反馈；特约人员职责权利是什么等等，要有具体的可操作的方法，以克服民主监督的随意性，增强民主监督的规范性、实效性。
3、构建和谐的政治环境，创造有利于民主党派开展民主监督的良好氛围。宽松和谐的政治环境是民主党派充分发挥监督作用的重要前提。事实上，民主党派通过各种合理渠道充分发表意见和批评，体现了高度的政治责任感，反映了对我国政治制度的高度认同，不仅有利于执政党和政府改进工作，也有利于及时了解和掌握各种社会心理和社会动态，以便采取有效措施加以引导。反之，如果受社会政治环境影响，批评意见难以由正常渠道表达，蓄之既久，就可能通过无序的形式表达或酝酿成为社会矛盾，从而危害社会稳定。因此一定要在全社会保持宽松稳定、团结和谐的政治环境，使民主党派能够畅所欲言，真正“做到知无不言、言无不尽”，使其监督作用更好更充分地发挥出来。
4、推进民主党派民主监督的制度化、规范化和程序化建设
监督的科学性、正确性来源于丰富的信息资源。知情的广度和深度与监督的质量成正比关系, 提高民主监督的实效性，就要完善民主监督机制,畅通下情上达的渠道,加大民主监督的力度。
一是建立健全地方党委同民主党派的民主协商会议制度,使民主党派对党委的全年工作了然于心。民主党派可以根据自身监督的内容权限,制定全年的或分阶段的实施计划,做到重点突出,目标鲜明,成效显著。
二是利用民主党派与政府对口联系部门的平台，建立健全政府部门同民主党派的工作议政制度,使民主党派对政府工作有全方位的掌握。民主党派可以发挥自身的智力优势,对政务工作提出建议和批评。
三是建立健全民主党派知情渠道制度,使民主党派监督既切实又到位。只有不断拓宽民主党派知情范围，才能让民主党派了解政情、社情、民情，并及时把自己的意见、批评、建议反映到监督对象那里，达到监督的目的。
四是建立健全民主监督的反馈制度,使民主党派的监督不流于形式。有关部门对民主党派监督提出的问题应如实地落实反馈,使民主监督主体和客体处在一个良性互动过程中,这样民主监督的约束力和有效性就可以提高。
5、加强参政党建设,不断提高民主党派自身素质和监督能力。民主党派要按照各自章程规定的参政党建设目标，进一步加强自身建设，为更好发挥民主监督作用做好思想、组织和人才上的准备。
一要加强党的方针政策、法律法规以及地方性政策法规的学习，使监督有的放矢。要不断提高政治觉悟和理论素养，关心国家的发展和经济社会生活中的热点问题，深入实际，深入群众进行认真调研，找准监督的切入点，及时反映人民群众的呼声和意愿。
二要讲究民主监督的方法策略。不仅要敢于监督，还要善于监督。“天下之勇，有匹夫之勇，有智者之勇。智者之勇，方为大智大勇”。俗话说“忠言逆耳”。民主监督水平的高低主要体现在能不能使本来容易使听者逆耳的忠言变得“顺耳”，努力做到良好的出发点与良好的客观效果的辩证统一。既要反映问题，提出批评，又要积极探索和提出改进工作的建设性意见；既要及时反映社会舆情和群众意见，又要有分析、综合和提高。无论意见、建议和批评，都应持之有据，言之成理，才能达到好的监督效果。要准确定“位”，在接受中国共产党领导的前提下，做到不越权、不越位，又有作为、起作用，真正为支持和帮助执政党改善领导和改进工作出实招、出高招。
三要发挥民主党派组织监督的特点。 民主党派特约监督员是民主监督的一支重要力量。目前，特约监督员“单兵作战”影响了民主党派监督的整体功能。民主党派要对特约监督员进行管理和协调，制定特约监督员监督细则，促进监督工作规范化，提高监督的整体功能。要明确民主党派领导人参加的高层协商，事先必须征求有关成员的意见，经集体研究后提出意见和建议，充分体现党派领导人的发言是“反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求”。
