丁德云委员代表民进浙江省委会
在浙江省政协八届三次会议上的发言

随着经济体制改革的深入和社会生活的深刻变化，社区建设成了城市发展中的一个重要环节，也越来越受到城市居民的热切关注。
一方面，传统的单位管理体制逐步解体，大量的社会职能回归社会，人们的生活重心向社区转移，政府机构改革也要求将一部分城市管理事务和其他职能转到社区，加上城市流动人口激增，老龄化问题突显，失业和贫困人群增多，都对原有的社区管理和服务提出了新课题，社区面临着更繁重的社会职能。另一方面，城市居民对进一步提高生活质量的要求也越来越强烈，都希望能居住在一个生活便利，服务周到，秩序井然，同时又有良好的文化氛围、和谐的人际关系、优美的生活环境的社区之中。我们越来越感到，加强城市基层社区的建设，完善社区的服务，是城市管理中的一个极为重要的环节，也是提高城市群众生活质量的一个关键因素。为此我们民进浙江省委会在去年底，专门就此问题在我省杭州、宁波、台州等地开展了调查研究，并提出以下意见建议。
一、当前我省城市社区建设中存在的问题。
调研所到之处，我们常常为街道、居委会干部们扎实、勤奋的工作和甘于奉献的精神所感动，也为许多社区克服各种困难取得的大量成绩而高兴。但同时也听到不少抱怨，街道和居委会的抱怨是，他们疲于应付上级政府下派的各项任务，但却没人没权没钱。居民的不满则是：街道和居委会忙着挣钱，真正的社区服务却没做好。
1、传统的社区管理体制已不能适应社会生活的变化和发展。形成于50年代的街道、居委会的基层社区管理模式，在市场经济条件下，组织体系显得发育不足。街道和居委会各自的职责和地位不明确。街道办事处作为政府的派出机构，承担了大量的政府职能，千头万绪一针穿，而计划体制下条块分割管理体制的弊端还远未除去，街道开展社区管理和协调政府各基层部门之间关系十分困难，同时街道不是一级财政，普遍经费困难。而居委会，法定的群众性自治组织的地位并没有真正确立，行政化的趋势比较明显，在实际工作中往往成了街道的“手”和“脚”，成了政府派出机构的再派出机构。居委会的干部穷于应付各类繁杂的事务，而广大居民却感到自己没有参与到社区的民主管理之中。除居委会外，体现基层群众自治的各类社会中介组织基本没有发展。同时街道和居委会为了解决社区服务的经费问题，普遍“以经济建设为中心”，都把大量精力用于办实体、搞创收上，居民对社区服务的深度和广度不够满意。
2、干部队伍构成不尽合理，素质偏低。我省城市基层社区的干部队伍主要是由街居两级干部所组成。前者属于国家公务员序列，每街道少则几十人，多则上百人。后者属于社会兼职的工作人员，大都由居民会议选举产生，每个居委会三五人，七八人不等。这支干部队伍具有热情高、干劲大、奉献精神强等优点，但其年龄结构老化，女性比例偏高，文化程度偏低，尤以居委会干部为甚。在社区服务要求越来越高，专业化越来越强的今天，什么样的人来承担政府对社区工作的指导，来处理专业化的社区组织和公共服务工作，成了社区建设中不容忽视的问题。
3、对于社区服务的认识还应不断深化。由于“社区服务”的概念在我国提出较晚，一些观念还比较模糊。社区服务不作科学细分，究竟哪些服务属于政府职责，该由全体或部分居民无偿享受，支出应列入政府财政预算；哪些服务完全可以由各类企业承担，街道、居委会不用介入，也可以按市场规律实现优质低价的服务；哪些属于社会慈善和志愿性的互助服务，由社区居民自发组织。各类性质社区服务的服务主体、组织方式、管理制度等都没有完善。以致于应由政府做的事推给了居委会这个群众组织，应由企业、私人承担的服务工作，政府和社区组织又参与太多，筹资、运行困难重重。而群众志愿性工作的积极性又远未充分发挥出来。
4、广大居民社区意识和参与度有待于提高。许多城市居民习惯于社区的服务都由单位或政府无偿提供，没有建立起为所享受的社区服务付出相应代价的意识。“公共意识”和民主素养不高，对于社区的管理主动参与的积极性不高，对于居民区的民主选举，科学管理参与很少。
5、社区组织与新兴的物业管理等服务机构的关系要理顺。近些年，一些新建住宅小区普遍引入了物业管理，给社区服务的产业化、社会化带来了新的思路，但在这过程中，物业管理企业、业主委员会、居民委员会、街道等组织和机构之间的关系急待理顺。特别是旧小区的改制和引入物业管理过程中，体制性的矛盾比较突出。而物业管理和其他一些社区服务业本身，也存在着市场发育不成熟，竞争不充分，标准不明确，监管不严格等问题。
二、我们对于加强我省城市社区建设，完善社区服务的建议。
1、合理区分社区服务的性质，明确各服务主体的职责。
从生活于社区的城市居民的需要出发，我们认为社区服务可分为三大块内容。一是政府的管理和服务职能在基层的体现，这主要是计划生育、民政优抚、征兵、对社区自治组织加强指导和其他纯福利性服务等。这块工作，应是政府的职责，政府派出机构及受其委托的社区服务专业人员无疑该承担这些职责。履行职务需要的经费应列入政府预算。二是社区的物业管理、安全保卫、托老托幼、家政服务、设备维修、便民商业等，这一块工作的性质应是提高社区居民生活质量的社会服务。这一块服务应以市场化和社会化的方式由社会各方面创办的企业来承接。对享受服务的居民来说，这是一块有偿服务，完全应按市场规律办事。三是在听取居民群众的广泛意见的基础上，商议和决策本社区重大事务，维护社区共同利益，组织各项管理事务，营造社区良好氛围，及各种义务性社区公益事业的组织和协调，等等，这一块工作属于社区自治的范畴。应由居民委员会这个自治组织来承担。
2、要充分发挥街道在社区建设中的重要作用，改革职能，加强规划、协调、管理能力。
街道要进一步明确在社区建设中扮演的角色。街道办事处是区政府的派出机构，主要职能应该是根据社区发展的情况和居民的需要，协调和监督好各政府部门基层单位的工作。其次是帮助和引导各居民区的自我发展和民主自治。同时管理协调跨居民区的社区服务事务。基层社会中的许多问题不是靠政府所能包办的，是需要通过政府和社区里的单位和居民的共同努力来解决。在社区层面上，政府不应通过行政的方式，而是通过指导支持社会中介组织，聘用社区工作者、发展社区志愿者等经济和社会的方式来促进社区发展。
3、居委会要真正建成群众性的自治组织，充分发挥群众在管理社区中的主人翁作用。
政府要相信居民群众完全有能力把社区的公共事务管理好，不再直接干预居委会的工作，直接压任务，派工作。要充分发挥居民群众自我管理、自我教育、自我服务的功能，将居委会建设作为城市社区建设的根本工程来抓。1)要科学地规划和调整居民区布局。2)居委会的群众自治组织功能要得到真正实现。居委会委员和主任必须按照我国宪法的规定由居民选举产生，在法律上和实际上都不该成为街道办事处的“下级”。居委会要从办事机构转变为主要是议事机构，从主办各类社区服务转向主要听取、分析辖区居民意见，决定本社区重大事项，督促提供社区服务的各个主体，切实维护居民合法权益，等等。3)居委会不要再从事创收和其他经济活动，经费主要来自政府对社区建设的拨款。4)居民委员会的组成人员要提高素质，委员职务为兼职且无报酬(也可有少量津贴)。5)居委会要大力组织开展志愿者活动，创造良好的社区氛围。
4、三百六十行里加一行——“专职社区工作者”。
居民委员会成为主要以议事和决策、监督等为主，那么大量的社区服务工作由谁来承担呢?这就要发展一个在国外早已十分成熟的职业：专职社区工作者。社区工作者应是受过社会工作专业训练，有上岗资格，熟悉法律政策的专业人士。他们应承担双重的任务，一方面要接受政府(具体是街道办事处)的委托，在居民区中履行一部分政府的职能，如计生、优抚、就业服务和其他一些纯公益性、福利性的服务，要贯彻政府政策，结合社会工作专业知识，具体落实对居委会的指导工作。另一方面要承担起居民委员会类似常任秘书的职责，具体负责居民委员会对于社区公共管理事务所做出的决定的执行、督办，以及组织协调，提供咨询等职责。社区工作者同时向街道办事处和居民委员会负责。
在这过程中，政府应加强制度建设，制定相应的法规或规章，明确社区工作者的任职资格、工作职责、聘任、管理办法、报酬、社会保险等合法利益的保障等问题，还应加强对社区工作者的培养，制定培养教育计划，明确课程体系等。
5、加强管理引导，促进社区服务业的健康发展。街道、居委会、社区工作者各自履行了社区建设和服务中一部分重要职能，但这之外，更大的一块服务工作应该由产业化的社区服务业的各类机构、企业及其从业人员来担任。我省城市已基本具备按产业化方式管理社区服务业的社会基础。物业管理、家政服务、连锁便民商业网点等都已有很好的发展趋势，社区卫生保健也正在起步。
政府对于社区服务业的管理和引导，应该体现在以下几个方面：1)制定社区服务企业的准入条件，实行社区服务企业的资格认定制度。2)公布物业管理、家政服务等服务行业的行业标准，进行标准化管理，可根据不同层次社区的需要制定多个等级和标准，发布指导性的价格信息。3)建立起完善的社区服务业的投诉、处理制度。4)引导社区服务业形成统一规范的市场，引入充分的市场竞争。5)指导和帮助社区组织与社区服务业建立良好的联系，制定一些诸如物业管理、家政服务等的标准合同，规范市场双方行为。6)政府应引导社区服务企业发展成一定规模，树立品牌意识，引入连锁或其他先进的组织方式，不断提高服务质量，降低经营成本，为社区提供多层次，全方位，标准化，低价格的社区服务。7)制定鼓励社区服务业发展的政策体系。
6、提高城市居民对社区建设的参与度。
提高社区居民参与度，一方面要靠加强宣传教育和组织发动，更重要的是要建立起一套社区民主管理的完善制度。使居民群众树立起社区建设人人有责，社区管理切身相关的意识。在此过程中，实行物业管理和其他管理的收费制度，有利于居民群众进一步理解基层自治和基层民主的意义，培养民主管理的习惯。如果绝大多数人都能参与社区的政治活动、公益活动、民主管理，那么建设一个完善的社区就会容易得多。