摘 要：民主监督是参政党的一项重要职能。参政党的民主监督，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的核心内容之一。参政党的民主监督是一个既古老又常新、既朴实又有深刻理论蕴涵的主题。本文论述了新时期新阶段参政党的民主监督的政治地位、效能匮乏，并就提升参政党民主监督的途径作了进一步的探讨。
关键词：参政党 监督 民主监督
“民主监督”一词，在实际运用中具有广义和狭义之分。从广义上讲，“民主监督”被用作是所有监督模式的总称，指“国家为了保障人民的权利，实现社会主义民主，防止政府部门和个人滥用权利而建立的各种监督制度”。而其狭义上的概念，则“专指人民政协和各民主党派、无党派人士对共产党以批评、建议为重要形式实施的监督”。本文所讨论的“民主监督”采用其狭义用法。加强参政党的民主监督，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的核心内容之一，也是其实践的难点所在。从我国政治制度的设计目标看，要在制度赋予参政党的特有监督空间里，充分发挥民主党派的民主监督作用，至少目前还存在着进一步努力的空间，还有很多工作要做。
一、民主监督的政治地位
共产党领导下的多党合作制度作为我国基本的政治制度，其框架内的互相监督，从实际要求考察，主要应该是“民主党派监督共产党”，即参政党对执政党的监督。毫无疑问，当代中国多党合作政治格局下的参政党监督，是一种独具匠心的监督设计。在共产党长期执政的目标追求下，参政党的这种监督功能具有非常重要的意义。但从目前的社会现实看，参政党对执政党的民主监督流于形式的虚化，这使得人们对在执政党领导下这一政治格局中参政党民主监督的组织定位问题，存在着相当程度的认识差异，甚至错误解读。为此，要探讨参政党民主监督问题，就要搞清楚这一监督的政治定位问题。
首先，在这种监督格局中，作为监督主体的参政党和作为监督对象的执政党之间合作共事的友党关系的定位，决定了在发挥监督作用方面，参政党既不同于那种被动等待的咨询性机构，不是执政党的办事机构，而应该独立发挥监督作用，不受被监督者的态度所左右；同时，这种监督又不具备国家权力性质和法律的强制性，被监督者如果对监督者设置障碍或阻挠，并不存在被法规追究的风险，而是友党之间通过提意见、提建议的方式，在协商、咨询、反馈和警示等方面发挥监督功能的。
其次，参政党的民主监督也不同于执政党自身的自我监督，虽然是共产党领导下的多党合作框架内的监督，但这和执政党的自我监督还是有所不同的：一方面参政党民主监督从属性上讲，应该属于执政党的异体监督，其独立性相对要强些，视角也相对超脱；另一方面相对于其他对公共权力的监督，参政党的民主监督方式却要相对柔和些，而具体运行中监督的强制性也明显相对不足。
再次，当下的参政党民主监督基本上停留在宏观制度层面，原则性的态度多，具体运行方面的细则少，这使得民主监督在运行中主要依赖两种因素的交合与互动：一是监督者的政治水平和把握技巧，二是被监督者的雅量和偏好。两者中只要有一方面发生异常，就会使民主监督难以正常展开。这使很多地方的参政党只好先顾好具有决定地位的一头，有意或无意地回避监督，把工作重点主要放在参政议政和建言献策上，特有的民主监督角色出现淡化倾向。
第四，这种监督更不同于国外那些反对党的否定性监督，参政党进行民主监督的目的不是出于取而代之的政治企图，而是友党之间的政治帮忙，是出于确保共同追求的建设事业能够健康发展的社会政治责任感，因此，维护执政党的执政地位，不在政治上添乱，是参政党行使监督职能时必须坚持的原则。
基于这样的政治定位，中国共产党领导下的多党合作制度，使得参政党的民主监督有别于以往的和国外的监督，是有中国特色的一种新型的监督格局：监督者和被监督者之间是友好和谐的，不是对立关系。在具体监督实践中，参政党进行民主监督，不是要给执政党行使权利设置障碍，更不是要放大执政党执政过程中存在的问题，存心给执政党抹黑，挑战其执政地位，而是出于对公共利益和社会发展与进步的负责精神，客观上也是出于对监督者的政治关爱，减少被监督者尤其是主要党政领导干部犯错误机会的友善动机。
二、民主监督效能之匮乏
理论界有一个流传甚广的顺口溜式的说法：“党内监督有纪律，法律监督有条例，舆论监督有阵地，群众监督有压力，而党派监督什么也没有”。尽管这一说法有极端化的嫌疑，但至少从一个侧面折射出参政党民主监督时效性之阙如。
纵观这种监督制度实施以来的实践，无论是哪一级的民主监督，大多难以取得各方面的共同认可，不是广大人民群众不满意，就是被监督的相关领导干部不满意。这主要归因于，民主监督的内容（监督什么）与实施监督的方式（怎么监督）没有法律制度的保障，即参政党并没有真正从法律制度上取得实施民主监督的权利。要正确认识与评价当前民主监督存在着有效性不足的现象，就必须要在中国特色政党制度的政治框架中作多维度的分析。
1、监督主体呈现出意识不强与优势缺失。
当前民主党派成员中对参政党民主监督存在着不少的认识误区，有一种观点认为虽然参政党组织独立、政治独立，但发展成员、组织活动、机关建设和物质保障等方面都需要执政党的支持和帮助，主动监督、刚性监督会影响党际关系，提尖锐的不同意见会得罪领导，这样对党派或自身发展都不利。还有一种观点认为只有民主监督刚性化，才能实现监督的有效性。既然目前参政党只是执政党的同盟军和合作者，而不是现实权利结构的监督制约者，那么参政党履行民主监督职能只是一种提法或形式而已，民主监督的意见或建议往往得不到及时、满意的答复或落实，看不到实际效果，因此使一些民主党派成员对民主监督职能产生了消极的情绪，在民主党派的工作中出现了“主动监督少、被动监督多”，“重参政议政、轻民主监督”的局面。更何况，在高层的协商座谈会、谈心会上也没有直面党政主要领导进行批评的勇气，呈现了“一团和气”的“相敬如宾，相对无言，相安无事”的局面，这就是意识不强的种种表现。
监督就要监到点子上、督在要害处，但目前参政党民主监督存在着定位不清、监督不准等现象。一是定位不清，事务监督和具体工作建议多，党际监督和政治监督少。人云亦云，缺少真知灼见。二是能力不足，参政党的民主监督是政党间高层次的监督，需要有高度的政治责任感，更要有一定的获取信息、调查研究和综合分析的能力。而目前，民主党派成员年轻化、专业化、知识化程度是比较高，大多是单位的骨干或中坚力量，但忙于本职工作，对民主监督理论的研究还不够深入，监督内容知政知情信息不足，缺乏有效的监督手段和方法，履行监督职能中发现问题、分析问题和解决问题的整体水平有待提高。这种种表现，导致履职过程中的能力不足，因而自觉不自觉地弱化，从而会最终丧失自身的优势。
2、监督客体表现在民主氛围不够与意识弱化。
参政党的民主监督与执政党的党内监督、法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督等相辅相成、相互影响，共同构成了我国的监督体系。目前，我国的社会主义政治建设正在有序推进，我国的权利制约和监督体制尽管已初具规模，但还不够成熟。权利制约和监督体制的不成熟、不完善，必然会影响参政党监督职能和作用的发挥程度。而权利制约和监督体制的构建还得有民主的发展作为支撑，但由于传统专制政治的深刻影响，我国的民主生活还不健全，民主制度还不完善，民主精神还不普及，因此，我国现有的民主政治水平还难以支持有效的政治监督。
在这样的一种民主氛围不足的情况下，各级地方党政领导对接受民主监督的必要性认识不足，接受民主监督的意识弱化。有些领导干部对民主监督是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。对民主监督的意见或建议，不能及时回复或处理，有些即使回复了，也只是敷衍了事，应付塞责，使民主监督流于形式。因此，民主党派能否对执政党实行有效的民主监督，在现有的体制下更大程度上取决于执政党各级领导的认识和态度，取决于其对民主监督的重视和落实。各级领导干部对民主监督的正确认识和接受民主监督的积极意识，成为影响参政党民主监督有效发挥的特别重要的因素。
3、监督程序存在着知情渠道不畅与程序虚化。
参政党民主监督需要规范有效的程序相配套，参政党民主监督程序主要包括知情环节、沟通环节和反馈环节等。而现实运行中，监督程序还存在着不少缺陷，极大地影响了参政党民主监督的有效性。而知情环节是当前最薄弱的，突出表现在知情渠道不畅。在政治监督主、客体之间信息不对称的情况下，实施有效的民主监督只能是一句空话。从目前情况看，民主党派还不能做到主动知情，只能被动知情，所需要的信息大部分靠被监督对象提供。这样的信息一是不深入，掌握不到核心的东西；二是不完整，被监督对象提供的信息难免是有选择的、不完整的。民主监督的科学性、正确性来源于信息资源的丰富与完整，在这种情况之下，参政党民主监督往往难以有的放矢。
当前，政协提案有了比较明确的反馈制度，但参政党以其他形式反映的意见、建议，还没有建立回复、反馈的有效机制，许多问题提出、反映后，得不到及时、明确、完整的答复。知情、沟通、反馈程序的缺失，在一定程度上削弱了参政党履行民主监督的整体功能，直接影响了参政党民主监督的积极性、有效性。
4、监督机制凸显在机制建设缺陷与操作失范。
参政党民主监督作为国家政体的重要监督形式，作为社会主义政治监督体系的一部分，越来越受到各级党政部门和领导的重视。但民主监督的柔性特质使得这样的监督缺乏刚性制度的约束，缺乏制度化、规范化、程序化，从对象、内容、范围、形式、程序到责任追究、绩效考核等都没有可操作性的制度与规范措施，未能形成有效的运行机制，使得监督无章可循、制度不够规范、措施落实不到位，造成了许多地方的民主监督的成效完全取决于党政一把手的认识、觉悟和开明程度，难怪有民主党派领导叹息：共产党的度量就是我的胆量。所以，首当其冲的任务是要加强机制建设。只有建立起一套规范的有一定约束力的保障制度，强化参政党监督的内容具体化、运行程序化、操作规范化，才能提升民主监督的有效性。
三、民主监督的效能提升
胡锦涛指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行，要坚持用制度管权、管事、管人。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责”。这为民主监督的效能提升指明了前行的路径。
1、完善监督机构。
列宁说：组织的整体力量要大于组织内部个体力量的简单相加。因此，参政党的民主监督应该以组织的名义来实施更为顺利和有效。要完善监督机构，首先要在参政党内部建立一个以监督为基本任务的组织机构。目前，各民主党派建立了中央监督委员会，但这一组织主要是在民主党派内部开展监督，没有对执政党监督的职能，因此需要建立以对执政党的民主监督为基本任务的专门机构，专门负责本党派对执政党民主监督的组织领导工作。其次，为有效履行参政党的民主监督职能，各级政协组织也应设立专门的民主监督工作委员会，定期组织各参政党以组织形式开展监督工作，为民主监督提供组织保障。再次，加强特约监督员队伍建设。目前，许多地方政协正在积极探索委派民主监督员工作，政协委派的民主监督员和特约监督人员是参政党进行民主监督的主力军，但特约监督人员主要是以个人身份参加监督活动，其所属的党派很少介入，更缺乏对特约监督人员监督工作的指导和管理，无法体现政党监督的特性。
2、健全监督规章。
参政党民主监督力度不够的主要原因之一是没有形成一种能使监督者大胆主动地进行监督，而被监督者不得不接受监督的权利保障机制。所以，首先要建立相关的法规、制度，规定参政党提出意见、批评和建议实行免责，鼓励参政党成员勇于提出自己的想法，使其正常的民主监督免受不应有的干扰和侵害。其次要健全监督者履行相应权利的支持体系，如知情权、质询权、督办权等，明确在坚持基本政治原则和方向的前提下，参政党成员可以在人大、政协会议和政府机关各种会议上充分表达自己的意见，并通过视察、检查、调查、督查等方式，进行民主监督，提出意见、批评和建议。再次要预防和严惩对监督者进行打击报复的行为，凡侵犯参政党监督权力的，一经发现就要严肃处理，一查到底。
3、强化监督主体。
毛泽东同志说过，政治路线确定以后，干部是决定因素。加强民主监督工作外部环境固然重要，内部提高也必须紧紧跟上。所以，加强民主党派自身建设，监督者素质提高了，监督意识加强了，内部工作机制完善了，监督质量才能提高。这里特别要建设好两支队伍，一要加强民主党派领导干部队伍建设，提高领导干部的层次，使得有更多的民主党派领导干部充实到政府部门担任主要负责人。因为他们直接参加到国家政权当中，置身于具体管理事物之中，与中共干部有最直接的了解和交流，对党委政府部门各项工作知情较多较实较深。让他们在履行参加政权职能的同时，也履行好互相监督的职能。二要加强特约监督人员队伍建设，积极开展业务培训，提高履职能力，民主党派机构要制订出台《特约监督人员工作条例》、《特约监督人员管理办法》，明确监督人员的权利义务，建立健全民主监督考核机制和保障机制。
4、突出监督重点。
重视立法监督。现在，立法之前都有召开立法听证会的惯例，但大多是立法部门主持召开的，听证会对象也由立法部门确定，难免以偏概全。建议在立法程序中加入听取民主党派组织意见的内容，并作为一个必要的环节。可以在立法听证会上设立专属于民主党派的议席，由各民主党派委派代表开展立法监督活动，在听证会上表达民主党派组织的意见。也可以将一些听证会委托民主党派举办，由民主党派承担召集参与听证人员、安排听证程序、组织听证过程、整理听证观点、监督听证会意见的采纳和反馈情况等工作，保证听证会的客观、公正和有效。
突出决策监督。在中国共产党不断强调建立科学民主决策机制的今天，加强民主党派对党委和政府的决策监督应该是监督重点转移的重中之重，关键一点是要把听取民主党派组织意见作为必要环节纳入决策程序中。民主党派对决策监督，主要是针对每一项申请立项的可行性研究报告成立一个专门调研小组，专门提出反对意见并形成不可行性论证报告，以给决策部门提供一个兼听则明的机会。经不起不可行性报告论证结论反馈的立项申请就不能通过。具体而言，可以通过政府文件的形式把不可行性研究列入制度规定，作为每一项决策不可缺失的组成部分。在开展决策监督时，各民主党派之间可以进行一些分工，可以参照对口联系制度建立对口监督制度，这样，既是对监督主体资源的节约配置，也使得监督建立在较好地知情情况之下。
强化执行监督。除了对决策阶段进行监督，还要对政策实施后，进行认真的分析与评估，这就要强化执行监督。目前，执行后的分析与评估有些是政府组织直接来做，有些是政府委托民间组织来做，而有些干脆不做。这样，做与不做、做好做不好，都是自己说了算，缺乏对评估的客观性。其实，这项工作可以由民主党派联合来开展，通过民主党派的组织网络和成员优势，进行决策绩效的民意调查和专家考核，提出评估意见，为决策改进提供参考。由民主党派进行分析评估，相当于是由决策圈之外的相对中立的第三方在做，能保证评估的客观性，而民主党派的精英群体，又能保证评估的准确性。
5、创新监督方法。
主要是建立民主监督和其他监督形式的协调互动机制，发挥监督体系整体功能，一是与群众监督相结合。在群众中设立广泛的社情民意采集网络，建立自上而下主动搜集信息的机制，如问卷调查、上门走访等，或设立参与性更强的热线电话等，获取更多基层和民间信息，实现“为民参政”。二是与舆论监督相结合。与媒体合办节目，合作开发出固定的、长期运行的宣传平台。要将民主党派参加人大和政府部门监督检查工作制度化；给人大和政府明确邀请民主党派参与调研的量化指标；加强与纪检部门和组织部门合作，加强对党政官员的廉政监督。三是探索监督的新形式。如北京市政协常委会直接领导的“财政预算民主监督小组”，经过两届政协的实践证明，对财政预算的监督是政协履行民主监督职能的有效形式。又如，杭州市政协建立了“民主监督建议书”制度，在组织开展民主监督活动的基础上，针对政府部门的机关效能建设，发出了“民主监督建议书”，收到了良好的效果，推动了有关部门一系列整改措施的制定。
总之，民主监督是参政党的一项重要职能，在我国监督体系中具有不可替代的地位和作用。但民主监督职能的发挥，与参政党的地位还不相称。民主监督的程序缺陷是影响民主监督职能的一个重要因素。应从多个环节着手，解决民主监督程序的缺陷，推动民主监督有序进行，从而完善我国的权利制约和监督体制，加快社会主义民主政治建设进程。
参考文献：
1、《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的讲话》
2、《中国的政党制度》
3、《中国人民政治协商会议章程》
4、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》
5、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》
6、段援埃：关于多党合作制度框架内民主监督的几点思考[J].重庆社会主义学院学报,2009，(5)
7、辛刚国：关于民主党派民主监督程序缺陷的思考[J].中国政治,2010,(7)
（作者：民进温州市委会 周作瑜）
