民进浙江省委会在省政协九届三次会议上的提案

去年以来，党中央、国务院实行的宏观调控政策，其中把土地作为国家最重要的宏观调控手段。我省坚决执行中央的政策，严把土地这道闸门，大力整治土地市场，努力提高土地资源的集约利用水平，促进了经济社会平稳较快发展。但是我们仍必须清楚地看到我省土地资源工作中存在不少问题和困难：近年来各类建设占用耕地增幅过快；土地集约利用率还不高，粗放式利用现象仍未得到有效遏制；土地征用行为规范化不够，引发不少纠纷和矛盾；执法监督难尚未从根本上解决；村庄建设中如何有效盘活土地存量还缺乏有效的机制；土地资源短缺制约作用将会长期存在。

    对于浙江这个经济发展迅速而资源相对缺乏的地区，土地资源紧缺已是一个重大难题。2004年，民进浙江省委会在关注村庄整治和农村宅基地管理方面展开了调研，虽然这只是土地问题中的一个侧面，但我们认为研究探讨做好这些工作的新思路、新机制对有效盘活土地存量，推动土地集约利用有很大潜力。

一、我省农村宅基地问题现状

根据《<中华人民共和国土地管理法>实施条例》规定，每一农户可以申请划拨到一块宅基地。这种在中国城乡二元结构下，为保护农民利益而实施的特殊制度形成每一农户可以无偿、无限期使用申请到的宅基地，让农村居民与城市居民相比享有最低限度的土地福利。但是随着农村劳动力人口大量转移，城市化进程不断推进，这种制度的缺陷逐渐显现：

 1、农居点分布散、小、乱。

长期以来村庄建设大多缺乏有效的规划引导，因此农宅建设基本处于自然状态，农居点规模小、布局散，傍水而建，沿路而造。村内房屋朝向不一、坐落无序，缺乏垃圾和生活污水处理设施。如某市平均每自然村只有22.5户86人，每平方公里有8.6个自然村，村与村的平均距离不足110米。某市有自然村2107个，其中30户以下的有348个，占总数的19.5％。这些自然村落布局散，人口规模小，集聚度明显不够，使土地资源得不到高效利用。

2、宅基地使用面积超标、空置现象严重。

由于对农户建房的执法监督长期处于管理难状态，宅基地未批先建、少批多建、面积超标以及一户多宅等现象较为普遍。据调查：某市2003年农村户均宅基地面积为166平方米，相比1996年底扩大了24.77平方米，也大大超过全省农村宅基地户均150平方米的上限标准。由于村庄规划严重滞后等原因，一些地方农户新建住宅大部分集中在村庄外围，而村内却存在大量空置宅基地和闲置土地，形成外实内空的"空心村"。同时随着农村劳动力的转移，城市化步伐加快，不少农户已进城镇定居，但由于观念和机制上的原因，对于无偿划拨可永久使用的宅基地，既使空置农户也不会退出，造成宝贵的土地资源浪费。

3、农宅和宅基地使用权私下流转较多。

按《中华人民共和国土地管理法》规定，“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”， 这也意味着农宅不能象商品房一样进行市场交易。但在实践中，一些农民因发展效益农业缺少资金而申请贷款，将房屋连同宅基地使用权设定抵押标的物等已屡见不鲜。农村房屋买卖现象也普遍存在，且并不局限在同一个集体组织内成员，这种私下流转行为在城乡结合部尤为多见，因为这种买卖行为不受现行法律、法规保护，容易形成纠纷，引起社会不安定，同时也造成了集体土地资产收益的流失。

4、“千村示范万村整治”中遇到的问题。

开展“千村示范万村整治”工程，对改善农村生产生活条件，提高农民生活质量是勿庸置疑的，但在具体实施过程中也遇到一些问题：（1）先拆后建，村民没有过渡房，村集体也无力提供，影响农民正常生活；先建后拆，没有周转建设用地指标，也没有资金，而且有些农户一旦建了新房，就不愿拆旧房，造成原有宅基地空置。（2）受“一户一地一宅”及农村建房原有规定的影响，有些地方村庄整治后没有达到节约用地。如一些地方因有农村建房不能超过3层的政策限制，按照新规划建设的中心村相对老村反而扩张面积近一倍。（3）一些新建的农居点以村为单位设计，规模仍然偏小，没有达到集聚效果。（4）拆旧过程中忽视了对一些百年老宅或民间生活习俗等文化根脉的保护，一味推倒建新，出现“泛城市化”现象。

二、推动土地集约利用的几点建议

发展是硬道理，但发展要走资源集约利用的新路子。针对当前村庄整治和宅基地管理中存在的问题，要积极探索保护资源与保障发展的和谐统一，保障发展与保护农民合法权益的和谐统一。我们认为要把工作重心放在深化改革、创新制度上，运用政策调控、市场机制、经济杠杆、法律规范和加强管理等多种手段促进土地集约利用水平。同时也可为工业建设用地、开发区用地的土地集约利用提供新的思路。为此，提出以下建议：

1、重视规划的科学性和调控作用。对于中心村建设规划要特别注重长远性和统一性，切实与土地利用总体规划、城市总体规划、城镇体系规划和产业发展相衔接，建设规划的审批权宜提高到县级规划部门，以明确中心村庄建设的长远规划格局。条件成熟的地方可以试行以镇一级为单位，跨村统一规划调控，设立涵盖几个行政村的中心住宅区域，以达到规模集聚效应，节约利用土地。凡新的中心村建设不能达到节约土地标准的，应慎重审批。在编制新一轮土地利用规划中，要进一步摸清土地利用底细，加大对宅基地高空置率的处理力度，建议考虑对宅基地空置率已达到50％以上的空心村，可通过规划为复耕区等办法，引导农户向中心村镇集聚。

2、加强土地资源管理的法治建设。完善地方性法规。广泛开展土地法制教育。切实加强执法监察工作。继续深入开展对非法买卖农村集体土地专项整治工作。促进农村土地管理的法制化、规范化。加强管理，严格划拨标准和超标处罚。严格执行《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》中对每户宅基地划拨面积标准的规定。对于未批先建、少批多建等问题，必须严格管理。但因该办法中未明确规定对面积超标的处理,建议省政府出台具体的处罚措施，以确保土地资源不被滥用。除依法按面积限额批准使用的宅基地外，圈用房前屋后集体土地和建新房不拆旧房及超面积建房的均属违法用地，对违法用地上的建筑物、构筑物，原则上应予拆除，退出多占的土地。对一时确实难以拆除的建筑物、构筑物或其它原因确实难以退出的超占土地，同时采取行政、法律和经济手段，比如按超占时间分级累计交纳宅基地使用费，促使其尽快退出土地，由村集体组织统一安排使用。

3、改革和完善制度与机制。按照我国现行法律每个农户可依法申请获得一块定额面积标准的宅基地使用权，既“一户一地”，实际中每一户均独立建宅，占用较多土地。如转变思路，鼓励“联户一地”，改变过去对农宅限止高度的做法，建造多层住宅，既做到多户共同拥有一块宅基地，则可提高大大宅基地空间利用率，以减少对土地的占用。这一做法尤其适合在中心村镇和城乡结合部推行，建议省政府可试点，同时研究拟定一些配套鼓励措施。建立健全优化配置土地资源的激励和约束机制，如研究设立退出激励机制，以经济手段鼓励农户自觉退出空置宅基地；研究拟定引入市场机制配置用地资源的新方法；研究拟定鼓励提高现有建设用地效率的激励措施等等。

4、试点权证发放，规范宅基地使用权有序流转。

国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”“地随房走”是我国现行法律允许的一种约定俗成的做法，房屋权利人会通过房屋转让实际转让宅基地使用权，我省现实的经济生活中已经大量存在这种事实。为使宅基地使用权的流转规范有序，宅基地的市场交换价值能够实现，从根本上保护农民的利益，建议省政府进行试点，实施农宅和宅基地使用权益发证工作，在现行法律范围内，对于符合规划，合法取得的宅基地，由政府土地、房产主管部门核发《土地使用权证》、《房屋产权证》，农户可以凭此权益证明按市场需求合法转让交易。当然，由于宅基地获得带有福利性质，出于公平考虑，转让时集体对转让者可以收取一定的收益费用。但发证过程中必须坚持每一农户只能获得一处宅基地权益证明的原则，并且一旦凭证转让就不得再申请宅基地，这样既保障了公平，又能利用市场机制盘活土地存量。

对于在农村中客观存在一户可能拥有多处宅基地，如继承父母的房屋，应该依法予以认可。因为一户农民拥有一处宅基地，是就申请而言的，法律上不应当禁止公民通过继承等合法方式取得两处以上的宅基地使用权。当然，公民拥有两处以上的宅基地可能会造成土地浪费，如果宅基地长期闲置的，集体应当有权重新规划、调整，以保证土地资源的有效利用，集体如果因规划调整需要收回宅基地的，应当给予恰当的补偿。

5、处理好“城中村”和城乡结合处的“农改居”问题。对于“城中村”和城乡结合处的农居，应以使其完全融入城市为目标，而不是成为“城市中的新的农村”。要以城市建设的思路操作，可将宅基地统一征为国有或者由村集体组织运用市场化手段统一出让，实现土地所有权的变更，所得收益除交纳必要费用外，让集体成员受益，可选择自由购买住宅，最终完成农村向社区的转变。当然，这一措施的实施必须与合理的建设规划和补偿机制配套实行，如建立政府基金，实行征地年薪制和养老医疗保险制等，切实保护失地农民的合法权益。同时强化对失地农民的培训和引导，使其转变择业观念，克服等、靠、要思想，主动通过市场实现就业。

6、鼓励各地推进土地整理工作。面对建设用地需求急增而用地指标紧缺的困境，通过土地整理取得折抵指标是极有效的方法。建议省政府集中开展存量建设用地普查专项工作，努力挖掘用地潜力，鼓励各地大力推进土地整理工作。省政府应鼓励在“千村示范万村整治”中盘活土地，将通过整理置换出来的旧宅基地折抵一定的指标，按优惠的比例，转化为建设用地指标或用于复垦周转。