民进湖州市委会  高勇年

根据中国现行政党制度安排，民主监督是参政党的重要职能之一。笔者认为，与政治协商、参政议政等参政党职能相比，民主监督是参政党履行职能最为薄弱的方面。民主监督与政治协商、参政议政之间，存在着相辅相成、互为作用的关系。如何更好地有效发挥参政党民主监督职能作用，是21世纪中国参政党不可回避的一项任务。在此，笔者就民主监督与不可行性研究发表浅见。

一、         对执政党实行民主监督是参政党的历史使命

本文讨论的民主监督，是政党的民主监督。

关于中国的政党监督，毛泽东、邓小平、江泽民中共三代领导人都非常重视，都有过重要论述。毛泽东曾说过：“各党派互相监督的事实早已存在，就是各党派互相提意见，作批评。所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众，但是有了民主党派，对我们更有益”。经过文化大革命的惨痛教训后，邓小平同志对发挥民主党派监督作用的重要性和必要性作了进一步的阐发，指出民主党派“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作做出有益的帮助”。“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题、出主意。这样反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心更有利，制定方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正”。江泽民又进一步阐述，“坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针，主要是民主党派监督共产党”。

胡锦涛一贯强调，要充分发挥民主党派参政议政和民主监督的作用，民主监督是相互的。但中国共产党作为执政党，更需要接受民主党派的监督。希望民主党派做我们党的挚友、诤友，经常就关系国计民生的重大问题、共产党的自身建设提出意见和建议。

执政党最高领导人以上论述之精神，无论是中共中央1989年颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，还是2005年中共中央制订的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，均予以充分体现。因此，我们可以得到这样的结论：作为执政党的中国共产党不仅主张政党民主监督，而且明确在执政党与参政党之间，主要是参政党监督执政党。执政的共产党，希望参政党做他们的挚友、诤友。

根据中国现行政党制度，民主监督与政治协商、参政议政同属于参政党的三大职能。而且，民主监督应当体现在政治协商和参政议政过程之中。或者说，民主党派在履行政治协商和参政议政职能时，要时刻把民主监督职能融入其中。但是，在现实生活中，参政党的民主监督职能履行是不尽人意的。

二、         提升政党民主监督需要执政党和参政党的互动

分析参政党履行民主监督职能比较薄弱的原因时，我们不能忽视历史的原因。

反思我国的历史教训，特别应当反思的是，过去执政党的最高领导人、执政者不善于听取不同意见，或者说不愿意听取不同意见，甚至打击对执政党及政府错误决策提出正确的相反意见的人。无论你是专家、学者，还是政治家，如果你的意见与执政党或政府的决策相左的话，就会受到指责，甚至组织处理。典型的有建筑大师梁思成因反对拆毁北京古城墙，被批为“复古主义”；人口学家马寅初因主张计划生育，反对放任人口生殖，被批为中国的马尔萨斯，被撤去北大校长职；清华大学水力学教授黄万里因反对建设三门峡大坝，被打成右派。在政治方面的例子，更难以数计。著名的有反右中的55万右派，彭德怀的反“左”；和反对“文革”的错误路线的所谓“二月逆流”以及林昭、张志新、遇罗克等反潮流的烈士等等。各民主党派在反右运动、特别是文革劫难中的遭遇，令人难以忘却。以往的历史事实表明，在中国提出相反意见的人，是没有什么好下场的，甚至要冒流血牺牲之风险。历史事实也证明，正因为过去执政党的最高领导人、执政者压制相反意见，他们的某些重大决策确实给我们国家和社会造成了灾难性的后果。

对于历史的教训，执政党已经有了反思。而且，执政党为了防止历史悲剧的重演，他们已经制定了许多政策，采取许多措施。其中，包括发扬民主，真诚听取不同意见，加强对权力的制约和监督等。可以这么说，执政党是真心真意地希望参政党发挥民主监督作用，来提高自身的执政能力。然而，经历了历史的教训，参政党是不是已经摆脱了隐隐作痛的历史阴影，还值得研究。可以这么说，“心有余悸”至今还是一些参政党成员常患的一种政治疾病。因此，尽管他们真心实意地拥护和接受共产党的领导，相信执政党是在诚心诚意欢迎参政党监督，可是在实际行动方面，仍然是“小心翼翼”。

如何调动参政党对执政党进行民主监督的积极性，如何发挥参政党对执政党民主监督作用，促进中国政治文明，是摆在中国政党制度面前的一个课题。面对这个课题，笔者认为，在共产党执政，各民主党派参政的中国政党制度框架中，要提升政党监督特别是参政党对执政党的民主监督，需要强化执政党与参政党的互动关系。具体地说，主要是两个方面：

（一）执政党应主动接受参政党的民主监督

胡锦涛说过，共产党要主动接受民主党派的监督。胡锦涛的这句话，说到点子上，也说出了符合国情的中国政党民主监督的关键。执政党是掌握权力的一方，有着权力资源优势，在国家中处于领导地位。如果执政党不主动接受参政党的民主监督，参政党的民主监督肯定难以发挥很好的作用，取得很好的效果。

执政党应主动接受参政党的民主监督，已经得到了包括执政党、参政党在内的社会各方面人士的普遍认可。但是，由于不可回避的国情，有了精神、原则，喊出了口号，不等于事情就能办到、办好。官场上有一股很不好的风气，中央讲原则，上级喊口号，下级也跟着讲，跟着喊，就是不抓落实。因此，如何具体落实执政党主动接受参政党民主监督，是摆在执政党面前的一项任务。

执政党应当从制度上、机制上来抓落实，从具体操作方式上来抓落实。惟有执政党从制度上、机制上，从具体操作方式上，抓了落实，执政党主动接受参政党民主监督的问题才有可能做的更好、更有成效。

（二）参政党应自觉担当执政党的诤友责任

事物总是多方面的。民主党派监督执政党也是如此。如果只有执政党的主动，而没有参政党方面的互动，仍然是难以实现政党民主监督的目的。从执政党与参政党互动关系上讲，执政党希望参政党能成为自己的诤友，那么参政党应自觉担当诤友的责任。

何谓诤友？中国语词中的“诤友”，指的就是能直言规劝的好朋友。也就是说，诤友首先是好朋友；同时是能够对朋友的错误和不当行为，敢于提意见、敢于说真话的朋友。由于历史的原因，许多中国人养成了逢事说好话、说奉承话的习惯。好话和奉承话，也许是真话，或者至多说是真话的一部分。你对朋友的优点、成绩赞口不绝，你是在讲真话，因此人们在指责假话时无法指责你。但是，只讲朋友优点的真话，算不上是真正的好朋友。真正的好朋友，不仅讲好的真话，还应当敢于讲指出朋友错误、缺点的真话。以参政党为例，参政党讲拥护和接受共产党的领导，这是真话！但是，共产党是人，也会有犯错误或会导致犯错误的时候。当共产党犯错误或会导致犯错误的时候，参政党看到了，还是一个劲地唱赞歌，不指出共产党的错误或危险，这样的参政党算不算是共产党的诤友之党？显然是算不上诤友！

因此，笔者认为，在中国政党制度中之所以要有参政党，个中原因就是包含了要求参政党对执政党的民主监督，敢于指出共产党的错误和缺点。我国的各民主党派，不是在野党，不是反对党，不是为了看执政党好戏的。我国的各民主党派是参政党，参政党是有责任帮助执政党提高执政能力和执政水平的，是有责任与执政党风雨同舟的。履行民主监督职能，就是要求参政党自觉担当诤友责任。每一位参政党成员，必须树立一种意识：诤友意识。

（三）执政党与参政党在民主监督方面的互动需要有效制度保障。

中国政党民主监督虽有一些制度，但主要还是靠执政党政策予以规范和保障。从现代法治理念上讲，一个政党的政策或制度，其效力只适用或只能约束其政党成员。一个政党可以通过自己的政策去领导或引导其他社会成员，但不能替代其他社会成员。况且，从理论上讲，政党之间的民主监督，任何一个政党（包括执政党）既是监督主体，又是受监督对象。因此，在我国规范和保障政党之间民主监督的政策和制度，为更好实现其效力和效果，显然应当在坚持共产党领导的前提下，由全体政党参加活动的组织（如全国人大、全国政协）制订，或者由全体政党共同协商制订。

三、         不可行性论证应作为参政党民主监督的重要渠道

    由于历史的原因，自中华人民共和国成立特别是二十世纪五十年代中期以后，参政党对执政党的决策行为，基本上是属于习惯举手“拥护”、“支持”，习惯感受“英明决策”、“伟大成果”。但是，历史发展的事实却严峻地告诉人们，曾几何时，参政党与其他国人一样，在对执政党某一重大决策举措刚刚高唱赞歌不久，该决策已经在现实中成为“失策”，而且这些“失策”给国家和社会带来了无法以金钱衡量的损失和灾难。

反思历史教训后，中国共产党作为执政党为了提高执政能力和执政水平，提出了科学执政、民主执政和依法执政的执政理念。具体到决策问题上，就是科学决策、民主决策和依法决策的问题。如何确保决策的科学、民主和依法，涉及到许多方面的问题。但是，寻找决策的错误或缺点，寻找决策的风险或隐患或缺陷，防止决策失误，降低或减少决策损失，则是决策时不可忽视的一个重要问题。

从执政党与参政党的互动关系来讲，涉及国家和经济社会发展的重大事项，肯定应当由执政党担当决策责任。在执政党对重大事项进行决策时，参政党应该做什么，做什么更最适合？这既是参政党应当思考的问题，也是执政党应当思考的问题。执政党在对重大事项决策时，参政党有许多事情可做。在此，笔者特别强调的是，在中国政党制度政治平台上，应设置一项“不可行性研究”（或称“不可行性论证”）制度，来发挥参政党对执政党重大决策进行民主监督。

进行“不可行性论证”，是国家、政府、执政党的重大决策举措，包括关系国计民生的重大社会工程、建设工程，从反面进行“不可行性”的论证，是一种“树立对立面” 的辩证法的科学思维方式，是科学决策应具的内涵；也是民主决策---民主监督的重要方式。从法治意义而言，更是公民和政党的宪法监督权利和国家行使权力应当遵守的“正当法律程序”。进行不可行性研究是公民和政党、社会组织的言论自由、学术自由、对政府的批评建议的宪法权利，国家应当尊重和保障。侵犯、否定这种权利是违宪的。

进行“不可行性研究”是科学民主决策的重要组成内容。科学民主决策特别是重大项目的科学民主决策，是国家的明确要求。而科学民主决策要求不仅要对决策进行可行性分析，也要认真研究反对意见，即不可行性分析意见。

不可行性研究可以成为参政党民主监督执政党的重要渠道。即执政党或政府在进行重大决策时，将决策方案在公布或实施前，甚至可以提前到执政党或政府进行可行性研究时，通过一个机制和程序，将决策方案交参政党，请参政党进行“不可行性研究”。参政党在接收该决策项目后，应组织力量着重对该决策项目的“不可行性”进行论证和研究，专门寻找该决策项目的可能存在错误或缺点，寻找可能存在风险或隐患或缺陷，最后形成“不可行性研究”报告，交执政党决策时参考。

参政党开展不可行性研究具有自身的特殊优势：一是民主监督是参政党的基本职能之一，将不可行性研究作为民主监督的重要渠道，可以使参政党的民主监督职能与具体实践有了一个好的介入点，可以有效解决民主监督的方法；二是参政党虽然是联系一部分社会主义劳动者的政治联盟，但是其成员一般具有较高文化水平和专业知识，将具有相应专长的成员组织起来，以政党组织名义进行不可行性研究，具有相应的公正性与权威性，可以提高社会的认可度。

参政党进行不可行性研究的成果展示机制，可以视情考虑多种方式：其一、可以通过参政党的人大代表提交人大议案；其二、可以通过参政党的政协委员或以参政党集体名义提交政协提案；其三、可以通过以参政党集体名义向执政党直接提建议和意见；其四、以政党集体名义向政府提建议和意见；其五、将不可行性研究成果在媒体上刊登，等等。

对执政党重大决策进行“不可行性研究”，离不开制度、体制和机制的保障。我国宪法虽已确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，但尚未建立具体的政党法律制度。如果将“不可行性研究”引入政党民主监督之中，如何保障参政党对决策项目的“知情权”；如何保障参政党进行“不可行性研究”的言论自由（含豁免权）和监督权利；如何敦促执政党主动将决策项目事先交参政党研究；如何确保重大决策未经“不可行性研究”不得实施；如何保障参政党的“不可行性研究”报告成果的使用；如何保障参政党进行“不可行性研究”经费；如何保障参政党的“不可行性研究”报告不被采纳时的请愿权等问题，都需要从制度、体制和机制上予以解决。从政治文明建设的角度讲，这种制度、体制和机制保障，不能是某位领导人的讲话或仅仅是执政党的政策，而应当是既国家政治层面，又是国家法律层面的保障。 

（作者系民进湖州市委会副主委、湖州市司法局副局长）

  民进浙江省委会2005年统战理论研讨会论文