蓝献华

　　向社会供给公共物品是政府的四大职能之一。政府应如何供给公共物品？这是摆在政府面前（确切地说是摆在政府领导面前）的一个重大课题。对这样重大的问题不追问，是说不过去的。本人作为议政者就这个问题谈点随想，供执政者参考。为了便于将问题谈得透彻一些，不妨将问题分解成几个子问题，循序渐进地展开。

　　问题一：

　　什么是“政府”

　　对“政府”的不同理解，将带来政府供给公共物品不同的理念、不同的价值观和不同的供给方式。所以，首先要说明本人是在怎样的“政府”背景下来谈公共物品供给的。

　　我非常赞赏近年来兴起的新公共管理理论。这个理论将“政府”视为：由纳税人出资并为纳税人服务的“公司”。这个公司的“老板”是纳税人，书记、县长是总经理，局长是部门经理，所有吃财政饭的人都是公司的雇员。显然，这里的“政府”是广义的概念，包括了党群部门。

　　“政府”的这种新概念有以下进步意义：第一，明确了政府的所有权归属问题。政府是纳税人的，不是公务员的。（同样，公立学校是纳税人的，不是教职工的）政府的钱是纳税人的钱，政府对纳税人（及相关人）的服务是应有的职责，不是无偿的恩赐。第二，明确了政府组建的目的是为纳税人服务。任何违背这个目的的行为都是政府职能的异化。当前，有些地方政府过多地为自身（公务人员）服务，财政的恩格尔系数很高，不关心城乡居民的幸福，却用大量公共财政的钱，搞与自己“政绩”密切相关，与居民幸福关联度不大的形象工程，从道义上说是很不应该的，这也反证了我们的体制存在某些缺陷。第三，强化了政府行政的成本意识。公司是追求利润的，是非常讲究成本和效率的。“政府”的一举一动都是要成本的，甚至“为人民服务”也是要纳税人埋单的，从来就没有过免费的“午餐”。

　　问题二：

　　关于“公共物品”

　　“公共物品”是政府供给全体居民享用的公共设施或公共服务。公共物品不是无偿供给的，居民是通过纳税向政府交纳费用的，只不过不象私人物品那样有精确的量化。所以，当居民从政府那儿获得普通的服务时，要再缴费，从道理上是说不通的。这种多次收费的制度是不符合国际惯例的，其负面影响已越来越凸显。当然，这种制度自八二年开始实施，至今已有巨大惯性，积重难返，是当下政府短时间内难以消化的“遗产”。假如立即停止各部门服务收费，政府这一“肥胖”的机体已难以运转。不知当年这一制度的设计者审批者有何感想？

　　当前，政府在公共物品的供给上，无论是公共设施还是公共服务都有待改进。公共设施投资比例偏小，城乡比例失调，为农村居民服务的公共设施投资少得可怜。公共服务投资比例虽大，但几乎用在“人头”费上。至今政府的服务范围不大，服务质量不高，效率偏低。原因是政府的雇员越来越多，养了太多多余的人，最终使政府的财政成了永久的吃饭财政。可见，假如政府的有关体制不改，政府在公共物品供给上就不可能高效，政府也不可能成为高效政府。

　　公共物品在不同的国家、不同的地区、不同的社会制度下其供给范围是不同的。一般来说，经济发达的国家和地区，税率高的国家和地区，其公共物品供给范围广、质量高。“配送儿童营养品”在德国是公共物品，在我国不是；“高等教育”在瑞典是公共物品，在美国不是。公共物品供给范围广的国家我们称之为福利国家。原社会主义国家试图建成世界上最高福利的国家，终因国力没有达到相应水平而支撑不住，只能缩小供给范围或降低质量，最终还是“还原”为与国力相称的供给水平。“住房”原是中国政府供给城市居民的公共物品，现在转为私人物品了，就是这个道理。总之，随着社会经济的发展，政府供给公共物品的能力会增强，范围会扩大，这是必然的趋势。我甚至认为，公共物品的不断扩充的过程，就是社会向共产主义演变的历程。

　　我认为，作为政府的每一位成员，应该明确，在当下，哪些属于公共物品，哪些属于私人物品。不要将“为人民服务”无条件地滥用，用纳税人的钱为少数人供给私人物品，在美好的动机下，在受益者的赞美声中，在不知不觉中，丢失了社会的公平，做了政府不该做的事。110初建时期，为了树起良好的形象，力求做到“有求必应”，有时在不自觉中供给了私人物品，到头来才发现设备不足，人手不够，不能这样无休止地做下去。我们应该记住这类案例给我们的启示。

　　问题三：

　　如何供给“公共设施”

公共设施是永远短缺的。因为人的需要是发展的、无限的，而政府的投资是有限的。对于发展中的国家来说，更是如此。所以，我们常说，政府对教育欠帐对卫生欠帐对文化欠帐对体育欠帐对社会保障欠帐……。这些帐怎么还呢？哪个先还？哪个后还？这要进行理性的科学的排序。那么，依什么原则来排序呢？我认为主要有两个原则：一个是公平原则，一个是效率原则。所谓公平原则，也即政府投资的公共设备要尽可能地惠及更多的人，且每位居民享用的机会要尽可能地平等。比如，一地没有网球场也没有游泳池，两者造价又差不多，就应该先建游泳池，因为偏好游泳的人比偏好网球的人多得多。所谓效率原则，也即政府投资的公共设施要使得受益人增加的幸福总量尽可能地大。比如，一个县城学校不够用同时又缺博物馆，显然要先建学校，因为学校使用率高得多，带来受益人幸福的总量大得多。美国许多州的法律规定，公共设施日均使用量不到五小时，不得建造。美国人这种讲效率的精神非常值得我们学习。

　　事实上，许多市县政府在供给公共物品时，没有遵循以上两个原则，投资是相当盲目的。值得商榷的是当前的有些考核评比工作。这项工作有如下问题值得讨论：第一，考核评比能否增大政府供给公共物品的总量？的确，考核加速了考核“工程”的建设，这些项目不考核可能暂时不会建，一考核就很快建成了，似乎考核使“没有”变成了“有”，考核促进了公共物品总量的增加。其实，我们只要用“物质守恒”和“机会成本”的思想方法来分析一下，就能明白，当政府建了这个公共项目的时候，就会有另一个公共项目延误了建设。已建的项目矗立在我们眼前，未建的项目未能显见。比如，文明县城的评比，促成许多县（市、区）体育馆、博物馆建成了（虽然目前使用率很低），但城乡居民更盼望的城区一所新学校没有了。原因是前者是考评项目，后者是非考评项目。所以，我们要清醒地认识到，考评的主要作用不是增加公共物品的供给，而是上级替下级进行价值选择，并对公共物品供给按上级意图排序，照着考评方案设计者的偏好来确定什么公共物品先供给，什么公共物品后供给。第二，考评设计者的理念和价值观是否正确？显然有些考评的设计目标不是在追求“公平”和“效率”，而是在追求政府（确切地说是执政者）的“功利”。在这种价值观指导下，其公共物品供给的排序在遵循另一些原则。第一，形象性原则。也就是供给的公共物品要尽可能让人肉眼看得见。所以，公共物品供给首选“建筑物”，象“贫困人口救济”这类看不见的公共物品供给量就少得很。第二，标志性原则。也就是尽可能先供给单体大，具有里程碑意义的公共物品。我们确信，我们的体制有利于政府集中力量办大事，但我们是否追问过这样一个问题，这些“大事”能否给老百姓带来最大的福利？有无高尚的目的和良好的结果？是给人看的还是给居民享用的？否则，这样的“大事”就是办成了，意义何在？政府在选择公共设施建设之前，是否应该先回答这些问题。

　　问题四：

　　如何供给“公共服务”

随着社会的发展，政府公共服务范围自然是要扩展的。另一方面，我们也发现，政府的各部门（包括党群部门）为了确立本部门的“地位”，也常常不顾成本自觉不自觉地扩充本部门的公共服务范围，甚至出现部门之间服务范围不断重叠的现象。总之，不管什么原因，政府为居民提供的公共服务的范围在不断扩展，这是不争的事实。

　　增加“服务”就要增加成本，首要的成本是“服务员”的劳动力成本。我们政府有个传统，习惯于用“吃财政饭的人”为居民亲自服务。政府要实施计划生育服务，就招“计生员”（国家身份），亲自为育龄妇女服务。结果“服务”越来越多，“政府”也就越来越大。前几年公民与吃财政饭的人比例是40：1，政府通过几年减员，此比例反而增至26：1。造成政府越减越“肥”的原因之一是“亲自服务”。

　　许多国家和地区的政府比我们供给公共服务的项目多，而且质量高，但吃财政饭的人少得多，这是为什么？原因是他们提供服务的方式与我们不同，不是采用“亲自服务”的方式，而是采用“采购服务”的方式。比如，德国的“生育指导照顾服务”，政府并没有专职的“生育指导员”，而是向临近的医院采购，政府只要向医院提供生育妇女的有关情况并支付服务费，接下来的服务工作（定期检查身体、提供生育指导、新生孩的护理等）全由医院代办。在台湾，学校几乎没有“正式”的后勤职工，“保卫工作”向保安公司采购，“校医”向医院采购，“会计”向会计事务所采购……，学校在编人数比我们少得多。采取“服务采购制”，政府在扩大服务范围时，就不一定要伴随扩编，只要增加“采购费”即可。这样，就可以做到“小政府大服务”，“用钱办事，不用钱养人”，政府才有可能成为有效政府。应该说，这方面的改革，我们已经迈出了步子，以前“扫大街”“养公路”都是由政府招“正式工”来干的，现在改为“采购”了，大大节省了成本，减少了吃财政饭的人。同样的改革完全可以在教育、文化、卫生、计生、科技等各个领域继续下去，也只有这样政府才能减“肥”。

　　政府的公共服务尽可能多地采用“采购制”，除了能使政府“精兵简政”提高效率外，还有其它的好处。第一，促进第三产业的发展。政府采购多了，“服务”的商品率就高了，从而就能有利于中介机构、第三部门的成长，他们的生存空间就不会被政府所挤占。假如每个单位都有“会计”，会计事务所如何生存？假如国有单位用公家的房子去办歌厅，那么民间的歌厅就难发展。因为市场竞争的规则和市场价格被政府扭曲了。当前，“三产”的水平落后于社会经济发展水平，跟政府与第三部门“抢饭碗”不无关系。第二，可以减少政府的腐败。政府亲自直接提供公共服务，这项服务就易被政府垄断，寻租自然就增多，机会主义（非政治学意义的“机会主义”，这里是公共管理学意义的，其意是公务员利用公共资源分配的机会为自己和小集团谋利）就会更加盛行。人是自利的，这是人性，是不可能通过“斗私批修”等运动改变的。市场经济体制之所以有效，就因为它是建立在“自利性”这个假设基础之上的。所以，政府供给公共服务环节越多，寻租和机会主义的几率就越大，腐败的可能性就在增加，政府供给公共服务的成本也就随之提高。假如政府供给公共服务采取采购这种间接服务形式，就能培育服务市场，形成市场竞争，提升服务质量，寻租和机会主义就会减少，从而在机制上遏制了腐败，政府就更易成为廉洁的政府。

　　问题五：

　　财政如何分配

　　我们都从“计划经济”走来，我们的思维方式无不带着计划经济的烙印，许多地方的财政分配也是如此。由于体制的关系，财政的分配部门，已经成为引人注目的寻租场和机会主义的发生地，“公共财政”的目标至今难以实现。解决这些问题有待于政治体制改革，这不是本文要谈的问题。本文所要讨论的问题是，财政体制内资金的有效分配问题。

　　当前，公共服务经费分配的最大问题是“平均主义”，按“人头”按“单位”甚至按“车子”（交通费）平均。一个部门（单位）只有人头越多，分配的经费才可能多（主要是工资、人均办公经费、会议经费等）。财政分项中，没有“服务采购”项目，这是财政使用效率低的重要原因。比如，职业高中，由于人才市场供需的变化，其专业设置要跟随变化，专业老师也要随之变化。也就是说“专业教师”最好不要固定下来（不要“正式”），随着专业的变化在校外“采购”（聘请临时的兼职教师），这样学校就不会长期养闲人，就能掌握专业变化的主动权。可是，目前，当学校的编制没有用“正式教师”填入时，因为没有“人头”，财政就失去了拨款的依据。于是，学校为了不“吃亏”，将编制“用尽”，全部使用“正式工”（包括专业教师、后勤人员等）。当今后专业变更后，这些专业教师（如烹饪专业的大厨师）只能由政府养老，学校也逐步丧失了变更专业的空间，失去办学的活力。

　　这个案例告诉我们，财政当前的这种分配方式，极大地刺激了各部门（单位）加速“膨胀”。当一个部门（单位）服务范围扩大时，因为不可能获得“服务采购”费，要获得工作经费，唯有的途径是扩编再扩编。要改变当前财政这种低效的状况，首先要改变“吃饭财政”的老观念，鼓励各部门“压编”，对“压编”的单位提供“采购”经费，从而促使各部门减“肥”。

　　政府如何供给公共物品是一个复杂的大问题，不是一篇随笔可以陈述清楚的，有待于更多同趣者的进一步研究。