关于加快浙江省文化立法的建议

近年来，我省文化事业和文化产业迅速发展，文化体制改革成果丰硕。但是，我们应看到成绩与问题共存：文化市场主体已初步确立，但有待进一步培育；文化产业已初具规模，但整体实力和竞争力有待提高；市场机制已初步建立，但资源配置行政化问题还未很好解决；文化市场管理得到明显加强，但市场秩序混乱仍没有彻底改变；文化产业的宏观管理体制框架初步形成，但政府职能转变远未到位。

这些深层次问题的产生有多方面原因，其中非常突显的是文化建设与法治建设没有协同发展，文化发展与体制改革缺乏法制保障。与构建社会主义和谐社会和科学发展观对公共文化事业发展提出的要求相比，与市场经济背景下迅速发展的文化产业的需求相比，我省文化法制建设已然滞后：

1、文化立法总体薄弱。公益文化事业立法侧重于文物保护，有关文化活动和交流的促进，主体权益的保障、文化设施建设等重要领域仍缺少相应的法律调整。文化产业立法侧重管理，在培育文化市场主体和促进文化产业发展方面不足，目前仅有政策调整。已有的立法存在位阶偏低，影响规范的效力和权威。在市场经济条件下，行业协会将发挥重要的作用，但是，目前相关立法只有2006年出台的《杭州市行业协会管理办法》，其调整范围十分有限。有些领域虽然有全国性法律、行政法规，但我省没有制定相应实施细则，影响执法效果。2、立法缺乏规划，有的内容陈旧。如浙江省在2003年率先出台了《浙江省公共图书馆管理办法》，同时依照文化部2006年出台的《博物馆管理办法》，使得图书馆和博物馆运行基本上有法可依，但是，其他公益性事业单位如文化馆、群艺馆、科技馆等仍然处于无法可依的状态。目前文化管理立法基本上是在文化体制改革之前制定，在立法内容上表现为政企不分、政事不分、政府与中介组织不分，文化产业和文化事业不分，有的内容已陈旧，难以适应社会主义市场经济条件下的文化建设需要。3、缺乏预测和群众参与。对法规所要调整的社会关系和后果没有进行周密的研究、分析和预测，没有充分听取相关有利害关系的行业代表、人民群众的意见和建议。有些条款规定得过于原则和笼统，可操作性较差。立法偏重管理，把文化法制建设的基本点放在文化行政管理上，在保障文化权利以及促进文化产业发展方面十分欠缺，文化事业行政管理部门以及文化行业协会的基本职能，博物馆、文化馆等公益性文化事业单位的权利、义务与责任等缺乏相应的法律规定。4、文化法制理论（包括文化立法理论）研究薄弱。缺乏相应的文化法制研究机构和队伍，无论是立法机关、文化行政管理机关，还是法学会、高等院校，至今无一家成立文化法制研究机构，也没有专门人员从事文化法制的研究工作。文化法调整对象、立法与文化政策的关系、文化法律法规体系如何构建等一些基本理论问题尚未厘清，现行文化法规规章有何漏洞，深入推进文化体制改革尚需哪些法律支持等现实问题没有进一步探讨。可以说，文化法制理论研究薄弱是影响文化立法滞后的重要因素之一。

文化法制建设是国家法制建设中最为薄弱的环节，不仅立法数量少，在不少方面还没改变无法可依的局面，而且立法层次偏低，在许多重要文化领域还只有行政法规或规章，有些领域至今主要还依靠内部文件和个案批复进行管理。文化发展缺乏法制保障，对文化活动的调控，仍更多地停顿在计划经济时代的思维，习惯于采用诸如“通知”、“意见”等党委、政府部门内部文件的做法。

我国《立法法》赋予地方的立法权为地方文化立法提供了可行性。我国文化法制建设的滞后以及地区文化发展的不平衡为地方文化立法提供了必要性。浙江省作为东部沿海经济文化发展较快的省份，不仅文化产业发展迅速，传统文化保护完好，对外文化交流也有了进一步扩大,而且文化体制改革已走在全国前列，实践需要我们及时把行之有效的改革措施用法律、法规、规章的形式确立下来，巩固文化体制改革的成果，同时需要不断修改已有的文化法规规章，使之符合文化体制改革的精神，我们完全有必要也有可能在文化立法方面有所创新、走在全国前列，弥补国家文化立法不足，为全国性的文化立法提供经验。目前应着力解决几个问题：

1、提高认识，把加强我省的文化法治建设纳入“法治浙江”建设的有机部分。 没有法治文明的文化建设是不可靠的，文化建设必须与法治建设同步。我国正走向社会主义法治，其文化建设的目标、形式、内涵都可通过法治建设来规范化，纳入法治建设的文化建设更具有序建设、可预见性等巨大的优越性。我们应该深刻认识到：巩固文化体制改革成果、深入推进文化体制改革；加快发展文化事业和文化产业，建设文化大省，维护国家文化主权，都有赖于文化法治建设的完善，而完善文化立法则是实现文化法治的前提条件。得不到法制保障，文化建设和改革成果将难以真正得到确立，无疑会大大降低文化大省建设的质量。加强文化建设中的制度转换，这不仅是社会主义文化建设的需要，也是社会主义法治建设的需要。建议“法治浙江”领导小组专题研究我省如何加强文化法治建设。

2、制定立法规划，明确当前文化立法重点。应根据“不抵触、有特色、可操作”的原则确定今后3至10年浙江省文化立法的具体项目。浙江省的文化立法起步晚，在许多方面还处于无法可依的状况，有些领域还存在立法空白。从现实需要和可能性看，建议应尽快制定《浙江省文化促进条例》、《浙江省文化基金筹集和使用条例》、《浙江省公益文化管理条例（或办法）》、《浙江省非物质文化遗产保护条例》、《浙江省文化市场行政执法办法》、《浙江省互联网上网服务营业场所管理办法》、《浙江省文化产品和文化活动行政鉴定办法》等地方性法规与政府规章。

3、加强文化立法研究，为文化立法提供理论指导。指明文化立法的理念，提出文化立法的构想，为全面推进文化领域依法行政工作以及今后的立法提供理论指导。建议建立浙江省文化法律研究基地，培育一批掌握较高文化法律科学理论的人才。

4、做好清理工作，避免法规规章冲突。建议抓紧废除与行政许可法不一致的文化法规规章，修订与上位法相抵触的法规规章，避免法规规章的交叉和内部冲突。尊重文化发展规律，保证文化立法的科学性。应根据文化体制改革的目标之一：建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运行的文化管理体制。

5、动员社会各界和人民群众积极参与文化法规规章的制定过程。浙江省人大、浙江省法制办以及省文化厅等文化行政管理机关在起草、制定文化法规规章过程中，应该贯彻立法的民主原则，坚持民主听证，使法规规章充分反映人民群众的意志和利益，为该法规规章的切实执行和有效实施奠定坚实的群众基础。要提高文化法律、法规的宣传力度，多层次、多渠道地开展文化法律、法规的教育和培训，提高全社会的文化法律意识。

社会发展规律告诉我们，经济建设高潮的后面必将是文化建设的高潮。浙江作为经济建设大省，只有将关注的重心转向制度建设，才能为新一轮文化建设高潮和更有品质的文化产业发展、更深入的文化体制改革提供不竭动力和保障。