关于衢州农村中心村建设的调查与思考
余敬中
改革开放以来，衢州的城市建设发生着深刻的变化，但广大农村面貌的改变相对滞后。几千年来自然经济、小农经济条件下形成的散、乱、小、多、脏的村落星罗棋布撒遍衢州8千多平方公里的大地。近年来，发达地区的农村正掀起并乡并村的第二次农村变革。现在，中央和国务院对“三农”问题十分重视，我们浙江省的“千村示范、万村整治”工程和我市近年的强镇建设、下山脱贫等举措，都为农村中心村建设创造了良好的大环境。根据市政协统一部署，民进衢州市委会组织人员，通过问卷、座谈、走访等多种形式，深入衢江区上方镇、柯城区华墅乡，就农村中心村建设问题进行了调研。
一、农村中心村建设的重要性和必要性分析
三大分布特点决定着农村中心村建设势在必行
上方镇属于山区型乡镇、华墅乡属于丘陵型乡镇，两乡镇的村落分布情况，在衢州市具有一定的代表性。特征如下：
一是又散又乱。例如：上方镇，区域面积158.55平方公里，41个行政村从东南到西北沿芝溪分布，绵延40多华里。400多个自然村分布在山岙旮旯。华墅乡虽然地势没有上方镇崎岖，但同样呈现出又散又乱的特征，仅44.96平方公里的地域上分布着18个行政村，41个自然村，星星点点的农户散布于高低不平的丘陵上。有的自然村仅仅是4、5户人家，有的甚至是单家独户。
二是又偏又远。这一特征更多地体现在山区乡镇。有些村庄到镇政府路程长达40多里。即使在华墅乡，虽属丘陵地带，也有同样的情况。如三官岭的金岗庵自然村，不仅远离行政村（8里）和乡政府（14里），而且，还要翻山越岭，极为不便。
三是又小又多。调查的二个乡镇当中，上方镇尤为突出。全镇400多个自然村，千人以上的仅有12个，只占3％左右。华墅乡41个自然村，千人以上的也只有5个，占12％左右，而50人以下的却有8个，近占20％，有3个自然村是一村一户。全乡平均每村约383人。
四大不利因素期望着政府加强农村中心村建设
第一，行路难。大部村落道路坑洼不平、狭窄难行，遇雨天就泥泞不堪。有的是羊肠小道，有的是盘山小路，连自行车都无法通行。上方镇有些村民至今还是靠肩挑背扛，外出办事极为困难。
第二，建设难。乡村干部和村民反映，行政村配套设施建设极为困难。究其原因，成本高、利用率低。例如有些自然村是拐了九道弯上了十个坡，结果只有二、三户人家，所以基础配套的设施建设根本谈不上。出现越偏越远、越苦越穷，难以致富，但是又难以下山脱贫。如华墅乡的金岗庵，共13户，大部分农农户愿意下山脱贫，但由于资金困难、房基地皮难落实，口粮田难落实，至今无法实现。
第三，经费难。村级集体经济极为困难。村干部已经几年在为村民做义务工，经济基础差的山区贫困乡镇尤为突出。
第四，致富难。究其原因，一是农业成本高，产出率低，初级产品价格低。二是乡村企业欠发达，即使有乡村企业也路途遥远，交通不便，收入也低。一位农妇说：她在镇上某家私营企业打工，早晨5点钟起床，料理家务，6点半出发，7点半赶到企业开始上班，下午6点30分下班，骑车回家一个多小时，由于回程是上坡路，所以她在路途中的时间更长。冬季就得摸黑上班摸黑回家。辛苦一月仅有400—500元的收入，有些时候还达不到。上方镇调查表明，由于上方大部分山区，还处于肩挑背扛的状况，有时出门到乡、镇办事光在路上的时间就需要半天多。
另外，由于交通的不方便，给村民带来了读书难、看病难、办事难等生活困难，也给乡村管理带来了难度。这些不利因素都严重制约了农村的经济和社会事业的发展。
五大益处盼望着政府加快农村中心村建设
随着经济发展和城镇化建设步子的加大，加强和加快农村中心村的建设，已经成为我市各级政府亟需重视和解决的问题。搞好中心村建设至少有五大益处：
首先，可以节约土地资源，有利于土地流转。
衢州市农村村落的分布状况，造成了大量的土地资源浪费。搞好中心村建设有利于土地集约经营、产业集聚和人口集聚，土地资源得到更加合理的配置利用。以一户200m2的建筑面积住宅为例，在自然村时需用地1.3亩，而中心村规划得好仅0.6—0.7亩就足够。这样可以大大地节约土地资源。此外，中心村建设最大的益处是利于土地的集约化、规模化经营，可以将土地资源集中利用，有利于土地的流转，也有利于效益农业的发展。
其次，可以节约基础设施成本，有利于优化配置。
由于我市农村村落又小又多、又散又乱、又偏又远的现象严重，所以基础设施建设成本大。而开展农村中心村建设将能解决这一大堆问题，大大有利于基础设施建设的优化配置。
第三，可以提升乡镇行政效率，有利于农民减负。
自然村又散又乱的分布形态，使乡（镇）、村工作效率大为降低。不仅如此，还增加乡、村经费的支出，加重了农民的负担。实行中心村建设，把小、少、散的行政村、自然村合并，有利于精简“村官”，提高村干部的素质；便于农村管理，提升行政效率，减轻农民负担。
第四，可以推进城乡一体化进程，有利于产业发展。
通过农村中心村建设可以有效地缩小城乡差距，推进城乡一体化，从根本上解决“三农”问题。还有利于产业结构的调整，有利于农村经济的发展，使我市的广大农村，走上现代化之路，实现建设全面小康社会的目标。
第五，可以加强农村社会保障体系建设，有利于社会事业的发展。
农村的社会福利保障政策历来都滞后于城市的步伐。通过农村中心村建设，可以大大地改善现代农村的社会福利保障，建立起完善的农村社会福利保障体系，有利于文教卫生等社会事业的发展，还有利于广大农民思想观念的转变，走上新的创业致富之路。
二、加强中心村建设的原则与措施
农村中心村建设是一项民心工程，是缩小城乡差距的有效途径，是党和政府实践“三个代表”的最好体现。只要从实际出发，科学地制订规划，充分考虑农民的利益，群众是会拥护支持的。我们认为中心村建设必须遵循一定的原则和制订切实的措施。
（一）原则
1、自愿性原则
自愿性原则是指在农村中心村建设当中要遵循广大村民的意愿，不强迫，不搞一刀切。不能搞成形象工程而伤害农民的感情。当然，也要做好宣传教育工作，更要把中心村建设好，来吸引农民自愿迁入中心村。有条件的可以先迁，没有条件的也允许其暂缓迁移。
2、渐进性原则
渐进性原则是指在农村中心村建设中，按规划、有步骤地逐步推进，不能一哄而上。应该根据近期、中期和长远规划，循序渐进。不能一届政府搞一套，要持之以恒地执行既定的规划。
3、合理性原则
合理性原则是指在农村中心村的建设中，遵循规律，因地制宜，做到政策合理，规划合理，规模合理。既要符合大部分农民群众的利益，也要照顾少数群体的利益，对弱势群体更要政策倾斜。要根据山区、丘陵、平原不同的区域制定不同的规划方案。不能不顾实际地按同一模板进行照搬照抄。我们认为，中心村规模在3000—5000人口为宜。太小，不能从根本上改变现状；太大，则难以实现。
4、前瞻性原则
前瞻性原则是指在制定农村中心村建设规划的时候要立足于长远。要在遵循合理性原则、自愿性原则、渐进性原则的基础上，作长期的打算。既要有近期规划，也要有远景蓝图，要保证10年不过时，20年不落伍。不搞重复性建设和重复性投资。尽量地避免浪费资金，防止劳民伤财。
（二）措施
1、做好宣传，提高认识，统一思想，加强领导。
农村中心村的建设，是我国农村的一次重大变革，可以改变几千年来形成的小农经济形态，对于它的重要性、必要性广大村民和部分村干部还缺乏认识，有的对政府政策的延续性还持有不信任的倾向。因此各级干部必须深入农村，帮助农民提高对中心村建设，实现全面小康社会的认识，转变观念、统一思想，提高农民的自觉性和主动性。同时也要进一步加强领导，专门建立市、县、乡、村四级的城乡一体化进程领导机构，把中心村建设工作提到议事日程上来。
2、做好规划，严格管理，典型示范，逐步推进。
搞好农村中心村建设必须科学选点，科学规划。而至今为止，我们还没有看到我市新农村建设的全面规划。我们认为，在编制规划时，要与集镇建设规划相协调，要与县、市乃至全省、全国的基础设施建设、生态建设、农田保护建设等规划相衔接。在高起点规划的基础上，做好典型示范，逐步推行，先从行政、地理区域上并村、并乡（镇），随着经济的发展、财政的宽裕，逐步将偏远、散小的自然村迁移到中心村。
3、鼓励诱导，政策倾斜，因地制宜，形成特色。
农村中心村建设面临的困难是多方面的，但是广大农民又是满怀期待的。这就需要政府鼓励诱导，给予政策扶持和倾斜。比如，在规划上尽量少收费，甚至不收费；在资金上政府要多方筹措，加大投入。也可以用按揭贷款的方式给予中心村建设资金的优惠。对于一些基础设施项目可以引进社会资金，利用市场运作的办法来解决。此外，还必须结合当地资源优势，区域优势，因地制宜，形成特色。如建设以产业、工业园区、生态旅游等为特色的中心村。
4、产业带动，发展经济，齐心协力，多方合作。
要搞好中心村的建设，必须以经济发展为保障，而经济的发展，必须以产业发展来带动，各乡村都要大力发展二、三产业。当然，产业发展还必须注意生态环境的保护。有条件的还可以搞产业集聚，搞好园区建设。比如，华墅乡大平山的工业园区的建立，就为该乡的中心村建设打下了良好的基础。同时，还要争取多方合作，部门协调，齐心协力，把农村中心村建设工作搞好。
后记：这一发言得到了衢州市委市政府的高度重视。时任市委副书记、市长厉志海当场在大会发言材料上作了批示：“转规划、建设、民政、城管办酌处。今年要在三个方面有大的推进：①完成中心村等重点村镇规划，具体请市规划局部署落实；②起动市区11个城中村改造，完成建成区城中村改造规划编制及配套政策制定；③对中心村整合问题，请民政局在原调研报告的基础上，进一步完善、细化，并争取抓几个点。另外，请民政局抓紧城中村撤村建居，及撤乡镇建街道的工作。此项工作请柯城区委、区政府重视研究实施。”目前全市农村中心村建设规划工作正在逐步落实中。
