改革开放近３０年来，中国经济取得了举世瞩目的成就；与此同时，中国社会也出现许多亟待解决的问题。从表面上看，它们似乎只是经济、道德或别的什么问题：社会两极分化在某种意义上是市场经济的必然结果，农民生病不敢去医院是因为他们太贫困，环境污染至少部分是某些地区的经济发展水平低造成的，山西黑砖窑的人道主义危机是因为窑主太黑心，政府官员的贪腐是因为他们的道德力量不足以抵制权、钱、色的诱惑，等等。但是在本质上，这些问题集中反映了一个共同的症结：我们的执政模式有待法治化。
从１９９９年修宪开始，“法治国家”的理念已经伴随我们走过８个年头。在这８年中，中国社会也取得了许多具体的法治成就，但是只有在我们的执政模式法治化之后，政府官员的行为才能受到法律的控制，地方政府才会有效监督当地的砖窑或煤矿，中央和地方才有能力联合治理我们的生态环境，农民才能获得平等的政治和社会待遇，社会中下阶层人群才能争取到更多的平等化立法——总之，我们才能更有效地解决经济改革本身所不能解决的种种社会问题。
法治国家的执政模式
在世界范围内，几乎所有国家的经济与社会现代化都是建立在制度现代化的基础上。现代化的制度包含一系列共同的宪政要素：法治、民主以及对财产权等基本权利的尊重和保障。人权保障防止政府以不必要的方式干预或控制市场、社会和公民的私人生活，民主保证政府对社会的干预和控制符合大多数人的利益和需要，法治则要求政府去严格执行由民主政治程序通过的符合大多数人利益的法。概言之，现代化的前提是政治和法律的理性化。在这其中，法治是最基本的条件。如果一个国家的政治决策极为任意、社会资源大量浪费、个人活动空间受到极大约束、政府与私人行为的后果没有法律保障下的可预见性，那么现代化只能是痴人说梦。
综观当今世界各发达国家，都是在制度现代化之后才实现经济与社会等方面的现代化，而制度现代化的一个重要内容就是政党执政模式的转换。有些国家虽然一时因政策得法而崛起，但是由于缺乏制度保障而付出了惨重代价。这些昙花一现的崛起颇有点像秦国的商鞅变法，虽然国力因此而迅速强盛，最后甚至通过战争实现了武力统一，却落得了“二世而亡”的下场，整个民族也为之付出巨大代价。相比之下，宪政国家的发展道路要顺利得多。
以美国为例，１７８８年前后的美国是一个以农业为主的国家，但是联邦宪法体制保证了１８６０年前后的第二次工业革命在美洲大陆顺利展开。当然，美国比较幸运，因为随着工业经济的发展，北方和南方之间的裂痕逐步扩大，最后可以说是“及时”引发了内战。到１８６４年，内战已经结束，彻底解决了国家分裂所带来的宪法危机，并不失时机地为整个美洲大陆的工业化和共同市场的发展带来了良好机遇。１９世纪末和２０世纪初，美国政治中的“分赃制”ｐａｔｒｏｎａｇｅ发展到令人难以容忍的地步。在那个年头，联邦从国务卿到打字员，地方从州长助理到清洁工，全都是“党魁”的人；而且“一朝天子一朝臣”，党魁一换，整个系统上上下下全部更新。一开始，这种体制帮助美国启动了建立在大众基础上的现代政党制度，但很快就导致普遍的行政腐败和低效率。进步党改革及时革除了旧体制的陋习，采纳了现代文官制，造就了韦伯所说的法治型官僚阶层，奠定了现代国家的政治基础。到第一次世界大战爆发，美国已经是世界上首屈一指的工业国家。可以想象，假如政府贪腐横行、官员目无法纪、任意干预经济和社会活动、地方割据严重……，那么恐怕美国至今也不过是美洲一个“下三滥”的地方，别说是现在的繁荣，甚至连基本的统一和安定都维持不下去。
和美国相比，法国在许多方面代表了截然不同的模式。美国两百多年来只有一部宪法，法国则先后通过了不下１５部宪法。虽然民主社会的政治都注定是风云变幻，但是美国政治“换汤不换药”，无论哪方神圣上台，都逃不出既定的宪法框架这个“如来佛的手掌心”（当然，偶尔也有诸如“新政”之类的突破）；法国则不仅议会和政府换个不停，而且整个政治体制也在频繁变动。很难想象，这样的国家会有片刻安宁。但奇怪的是，自从大革命之后，法国除了遭遇外敌入侵之外，国内并没有发生大的动荡。究其原因，主要是法治比较发达，行政也高度稳定和中立，并不随着议会和政府首脑的改换而变更。１８０４年的拿破仑法典奠定了法国的民法秩序，在法国一直发挥着基本法的作用，相当于美国的联邦宪法。普通法院逐步从议会监督中独立出来，判案不受政治干预。１８７５年前后，行政法院结构逐渐成型，行政法治得到保障。事实上，作为欧洲行政法的母国，法国的行政法治甚至可以说比美国更发达。这样，不论党派之间如何争来斗去，也不论哪个国家领导人上台执政，法国有了独立的法院和守法的行政，社会和谐与安定就得到了基本保证。
德国和日本是两个从反面转变到正面的例子。第二次世界大战的历史众所周知，在此不赘述。法西斯纳粹党和日本军国主义势力都是阿伦特（ＨａｎｎａｈＡｒｅｎｄｔ）所说的极权主义政权。在执政期间，他们压制和清除了国内所有反对势力，掌控了政府所有部门，就连法院也不例外。这样，当执政者无法无天、铤而走险的时候，社会和政府内部都没有任何制衡力量防止灾难的降临。事实上，在日本走上军国主义的不归路之前，军部和议会曾就国家的基本政策发生过激烈争论。日本军队侵占满洲并发动事变的行径一度遭到议会的强烈反对和批评，但是由于民主力量过分薄弱，军部最终控制了议会和政府部门，彻底瓦解了明治宪法体制，并将日本及周边地区带入战争的深渊。战败之后，日本在美国占领军的强大压力下采取了“和平宪法”体制，一直维持到今天。现体制虽然屡经挑战（比如和平宪法中的第九条和平条款正面临修正），但仍然维持和运转着。公正地说，战后宪法体制对于维持日本社会的稳定和繁荣功不可没。和日本相比，德国对战争的教训有更深刻的反省，宪政的实施也远为彻底。从１９４９年《基本法》的实施到１９９０年两德统一至今，德国宪政体制一直没有悬念地运行着。依法行政和司法独立当然是其题中之意，高素质的法官和公务员队伍形成了稳定的统治结构。既然他们只对法律负责，不论执政党如何变换，都不会影响国家的基本生活。
相比之下，东南亚一些国家的多党民主多少有点“假”。日本的多党制可以说也是名不副实，因为１９５５年体制形成后，自民党在绝大多数时间里控制着议会多数，因而也控制着内阁和最高法院人选。新加坡的国家行动党则更是利用国家机器打击异己，在议会中掌握绝对控制权。然而，即便这些国家的民主政治有缺陷，他们的法治仍然是相当完善的。在一般情况下，执政党不直接干预行政事务，更不随意干涉司法过程。因此，尽管一党执政下的社会政策难免有偏颇之处，高效廉洁的行政和司法还是给人民带来了实实在在的好处。
区分政治过程和法律过程
由此可见，发达国家的一个共同特点就是适当区分政治和法律这两种不同性质的过程。这里所说的“政治”并不是我们以前的“政治斗争”或“意识形态”这些东西，而是指国家的政策、方针等价值选择。我们一般不把国家是否应该加大农村基础设施的投入、农村社会保障应该达到什么程度、环境污染应被控制在什么水平等政策性问题理解为“政治问题”，但是民主国家的任何政策和价值选择都应该通过议会中进行的民主政治过程来决定，因而任何法律和政策在制定之前都是属于“政治”的范畴。在制定之后，国家的基本价值选择便已确定，剩下的问题是如何贯彻落实，政治过程转变成法律执行过程，而这些是行政官和法官的任务。当然，再完善的法律也不可能事无巨细地说明文本所体现的价值选择在各种不同情况下意味着什么，立法者也无法预见法律在实施过程中出现的许多新情况。（譬如中国的消费者保护法要求保护一般消费者不受假冒伪劣产品的侵害，但是并没有说明是否保护王海这样的打假者。）由于法律不可避免留有漏洞，行政官和法官在适用过程中就有一定的创造空间，通过法律解释将自己的价值选择置入法律之中。中国行政部门和地方政府为了实施中央立法而规定的细则以及最高法院的司法解释，都可以算做是次级法律规范，其中或多或少也体现了执法者和司法者的价值选择。但无论如何，政治过程和法律过程的界限还是相当明晰的。在法律执行过程中，执法者和司法者创造性解释的余地是相当有限的，其合法存在的前提是不违背法律本身的规定和精神。如果不执行法律的明文规定或执行了法律没有规定的东西，执法者和司法者显然就知法犯法了。
值得注意的是，执政党在政治过程和法律过程中的作用是截然不同的。当然，政党的最大作用体现在选举过程中，因为政党的主要职能就是使自己的人通过竞选进入政策制定部门，由此决定国家的大政方针。根据经典的“党政分离”模式，政党职能在选举结束之际停止，新组成的政府开始运行，直到下次选举重新启动。但是实际上，“党政分离”即便在西方国家也远不是完全的。由于议员等决策者（如在美国，总统也是重要的决策人物）来自不同党派，政党必然在立法过程中继续发挥影响。在政治过程中，代表不同选民集团的各党派议员通过相互较量、协商和妥协，最后根据多数主义规则通过有效的法律。如果议会有一个明确的执政党（掌握明显多数的政党），那么立法就将体现这个执政党的意志。相反，在进入法律过程之后，执政党便不能再干涉执法和司法；如果执政党对执行或判决结果不满意，而执行和判决的合法性是无懈可击的，那么执政党就只有通过修改法律来纠正这个结果。但是如果执政党随意干预法律过程，那就等于是在否定自己制定的法律，法治自然也就荡然无存了。
一个公开的秘密是，所有的发达国家都是稳定的法治国家，而稳定的秘诀就是政治过程和法律过程的截然分离。完整的法律过程是法治的底线，不容许任意的政治干预。不论国家的政治决策是如何形成的，只有保持一支高效、廉洁和中立的行政与司法队伍，才能维持国家稳定和可持续发展。这一点似乎是放之四海而皆准的公理，笔者至今未能找到一个反例。政治过程和法律过程的分离要求设计分离的人事制度。法律的制定者最终向选民负责，因而必须由选举产生；法律的执行者和解释者则只向法律本身负责，一般不直接面临选民或社会团体的政治压力，也不受上级干预。许多国家的法官享受终身制，公务员队伍也相当稳定，并不随着执政党的更替而变化；执政党不能干预行政和司法过程，公务员和法官也不得积极参与政治活动或在政党内担任要职。这种制度有效保证了法律过程的独立性和中立性，而稳定的司法和行政保证了国家的法治和安定。（北京大学法学院教授 张千帆）
来源：中国经济时报
