张利华清华大学国际问题研究所教授
自从1996年全国人大把“依法治国”确定为治国的根本方针后，“法治”一词响遍中国大地。电视、电台、报刊、杂志等各类新闻媒体都相继开设了“法治”栏目。然而，时至今日，仍有众多国人不知“法治”为何物，一些党政领导干部依然把“法治”理解为当官的用法律管制老百姓。不少大学生也常常把“法治”和“法制”混为一谈。
那么，“法治”的含义究竟是什么？“法治”与“法制”有何区别？“法治”与“人治”又有什么本质的不同？本文力求根据学术界研究成果言简意赅地说明这些问题。
1．什么是“法治”？
关于“法治”的含义，中外学者有各种各样的解释，尽管在“法治”含义的细节方面表述不同，但学者们普遍认同古希腊思想家亚里士多德的原创性表述：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[i]在这个界定中，前者强调“法律至上”，后者强调“法律正当”。[ii]
“法治”的英文表述是“rule of Law”——法律的统治。即宪法和法律至上，不管是执政党和国家领导人还是普通公民，都必须遵守和服从宪法和法律。“法治不仅要求一个社会遵从具有普遍性特征的法，而且还要求这种被普遍遵从的法必须是好法、良法、善法。亦即法治之法包含着民主、自由、人权、平等、公平、正义等等人类价值要素，它使立法者在法律制定之后必须接受价值的评判和检验。法治是一种以‘法的统治’为特征的社会统治方式和治理方式，它并不排斥社会道德等对人们内心的影响和外在行为的自我约束，但它排斥以人为轴心的统治方式。”[iii]
在这里，我们要明确“依法治国”与“以法治国”的不同。“依法治国”是“rule of Law”，它强调的是掌权者和普通公民都要服从法律。而“以法治国”则是“rule by Law”，它强调的是统治者用法律制度管制人民。所以，现代法治的确切表述应当是“依法治国”。
概括起来，“法治”的基本原则有以下几点：
（1）人民主权原则。（2）法律至上原则。（3）人权保障原则。（4）分权制衡原则。（5）法律面前人人平等原则。（6）司法独立原则。（7）依法行政原则。（8）法律程序正当原则。
2．“法治”与“法制”的区别
“法治”和“法制”仅一字之差，含义却根本不同。
就英文词义而言，“法制” 是“legal system”，即法律制度。
就汉字字义来讲，“法治”的“治”是（三点水）水字旁的“治”，“法制”的“制”则是（力刀旁）刀字旁的“制”。水字旁的“治”意味着掌权者和人民一道依照法律进行治理，惩恶扬善，像治水一样疏导社会矛盾。刀字旁的“制”则意味着统治者用法律之利器管制或镇压人民。
概括起来“法治”与“法制”的主要区别有以下几点：
第一，两者产生的时间不同。
“法制”即“法律制度”，它伴随着国家的产生而出现。世界古代、中世纪各国都有“法制”。那时的“法制”是统治者用法律制度管制或镇压人民，而统治者和特权阶层却可以凌驾于法律之上或逍遥法外。
“法治”是在近代商品经济比较发达的英国、荷兰等西欧国家最早形成的，市场经济体系孕育了法治经济，市民社会和城市自治孕育了法治社会。资产阶级革命推翻了封建国王的统治，建立了宪政民主政体。此后，宪政民主政体在西方国家逐渐建立。
第二，两者的内容不同
“法制”指的是法律及其相关的制度，它包括国家的经济、政治、文化与司法等领域的各类法律规范及其制度。任何一个政权要维持政治系统正常运作及社会秩序的稳定，都必须用法律制度规范人们的行为，调整统治阶级、各个社会集团及社会成员之间的利益关系。
“法治”的核心含义则是国家机构和领导人依照宪法和法律进行治理，宪法和法律切实保障社会成员的个人权利和集体权利。当国家领导人及官员的行为与法律相冲突时，要以法律为准绳。因此，“法治”在强调“法治民”的同时突出强调“法治权”和“法治官”。
一位法学家列举了两个典型事例说明“法制”与“法治”的区别。南方某省推荐两个“依法治村”的经验。一个村庄用一系列规范给村民规定了很多的义务，虽然也有一些权利，但只是星星点点。而在该村一系列规范中，看不到对村委会权力制约的内容。该省感到这是个问题，就放弃了这个村的推荐，转而支持另外一个村的经验。这个村在一系列规定中，首先治理和约束村委会及其组成人员，他们的村务行为必须是公开的，每个村委会成员必须定期向全体村民汇报工作，接受村民的监督。该村经验在全省推广取得了良好的反响。以上两个个案都号称“依法治村”，但他们追求的理念是很不相同的。前者的主旨是管制村民，是站在“权力中心主义”的立场上说话，其精神宗旨是“法制”的；后者的主旨是治理村委会及其组成人员，是站在“权利中心主义”立场上说话的，其精神主旨是“法治”的。所以，法治首先是依法控制公共权力，并以此为前提，同时形成对社会事务真正依法管理。“所谓法治，从其本质而言，是指依法治权和依法管理的结合。其中依法治权是关键，也是判别究竟是法制还是法治的分水岭；而依法管理是法治在依法治权基础上的进一步延伸和展开，是法治社会的现实内容。”[iv]
3．“法治”与“人治”的区别
“人治”作为一种统治国家的方式曾经在很长一段历史时期内存在于世界各国，并被一些伟大的思想家当作一种治理国家与社会的基本方法。然而，现代世界越来越多的国家不约而同地选择了“法治”这一治国方式。这是由于两者性质不同所决定的。
归纳起来，“法治”与“人治”的区别主要有以下几点：
第一，“法治”与民主相容，“人治”与专制相合
“法治”是与市场经济、工业文明相适应的一种治国方式。现代民主政治建立在法治基础之上。法治化的程度是衡量一个国家是否现代化的重要指标。
“人治”是与自然经济、农业文明相适应的一种治国方式，君主专制是人治国家的主要统治形式。在人治国家中，一切人只服从拥有权力的人及其意志。
因此，“法治”是“人治”的对立物，也是“人治”的天敌。现代国家要走出“人治”的局限，清除“人治”的痼疾，最有效的途径是采用“法治”。
第二，“法治”强调“权自法出”，人治强调“法自权出”。
“法治强调权自法出，即所有的公共权力都应当具有合法性根据，没有合法性基础便不得行使任何权力，即使人们在法律之外行使了相关权力，也不发生法律效力。‘合法性’这个概念可以在两种意义上使用，其一是政治哲学所使用的合法性概念，在一定程度上讲，它与合理性概念有内在关联；其二是法学上所使用的合法性概念，事实上，它所讲的就是合法律性。”[v]
“人治”强调法律出自君主。正所谓“朕即国家”，“朕即法令”。在人治国家，君主和统治阶层既能创生法律，又能超越法律。他们只是用法律管制和镇压老百姓，维护自己的统治。
第三，“法治”强调“法大于权”，“人治”强调“权大于法”。
“法治”强调一切公权力都应当服从法律，法律是最高的公共理性，也是公权力的产出之所。没有法律根据的一切权力均为非法。即便是紧急状态下政治权力的运用也要遵循依法行使的原则。[vi]所以，以法律为治的治理活动服从既定的规则，而不取决于统治者头脑的一时聪明或其他什么智慧。这种治理方式可以免受统治者个人的性情及好恶的影响，防止政治权力的滥用和个人独裁的灾难。
“人治”是最高统治者不受法律约束的“权治”。最高统治者的权力大于法律。谁拥有国家权力，谁就主宰国家和民众。在人治国家，官本位观念盛行，人们普遍地崇拜权力，漠视法律。因为掌握政治权力是发财致富、光宗耀祖的一条捷径。正所谓“一人当官，鸡犬升天”。中国古代自汉武帝以后的历代皇朝尊崇儒学，倡导“以德治国”，隋唐以后还采用了科举考试。但是，“人治”的“家天下”罗织了巨大而又严密的权力关系网，法律和道德在权力的冲击下荡然无存，其结果是官场政治黑暗腐朽，贪官污吏大行其道。所以，中国古代历代皇朝始终跳不出“政权兴亡的周期率”。
第四，“法治”强调法律至上，“人治”强调领袖至上。
“法治”强调法律至上，包括两方面的内容：“其一是和任何其他规则相比较，法律在治理社会活动中，在规范人们交往行为中具有至上性和首选性；其二是与任何组织和个人相比较，法律是至上的，任何组织和个人都要服从法律。”[vii] 因此，法治国家要求执政党和国家领导人与普通公民一样遵守法律。
“人治”强调的领袖至上，包括两方面的内容，其一是掌握国家权力的领袖的意志高于法律，他可以一言立法，也可以一言废法；其二是掌权国家权力的领袖决定国家的重大事务。他依靠至高无上的绝对权威，把自己的意志贯彻到整个社会并使之得以执行。所以，政治领袖个人权威成为维系国家统一和社会稳定的基础。在君主专制的“人治国家”，国家与社会的命运寄托于“好君主”，一旦出现弱君或昏君，国家不是衰败就是灭亡。中国古代历代皇朝的灭亡几乎都与皇朝末期的几代皇帝昏庸无能有着直接的关联。唐玄宗刚做皇帝时，励精图治，创立了“开元盛世”，但后来他宠爱杨贵妃，沉溺于后宫游乐，重用奸臣，经常不理朝政，以致出现“安史之乱”，使唐朝走向衰落。
总之，“法治”与“人治”的本质区别在于国家权力是否严格依法运作。法治国家要求树立“法大于权”的观念，创设“法大于权”的制度。我们建设社会主义法治国家，应当把民主与法治紧密结合在一起，“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，逐步清除“人治”和“权治”等遗留下来的不良影响。
注释
[i]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第199页。
[ii]周天玮：《法治理想国》，商务印书馆1999年版，第88页。
[iii]刘作翔：《迈向民主与法治的国度》，山东人民出版社1999年版，第99~100页。
[iv]谢晖：《法治讲演录》，广西师范大学出版社2005年版，第78页。
[v]谢晖：《法治讲演录》，第81页。
[vi]谢晖：《法治讲演录》，第84页。
[vii]谢晖：《法治讲演录》，第88页。
来源：新华网
