国务院抗震救灾指挥部确认，这次汶川８．０级大地震重灾区面积超过１０万平方公里，涉及到四川省阿坝、绵阳、德阳、成都、广元、雅安６个市、州，严重受灾的县区达到４４个，受灾乡镇１０６１个，人口大约２０００万人，四川全省遇难人数估计在５万人以上。在这场灾难中倒塌的房屋有不少是学校的教学楼，据四川省教育部门不完全统计，除汶川、北川等重灾县，全省校舍倒塌６８９８间。与此相应，在遇难者中，学生所占的比例也是较高。
但是，根据我国刑法有关玩忽职守罪和重大安全事故罪的规定，只有建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准、造成重大安全事故才构成犯罪。对于违反《中小学校建筑设计规范》、《建设工程质量管理条例》等规定的责任人，执法人员可以依法予以查处。而对于违反教学楼抗震设防要求的处理却是个法律难点，因为《中华人民共和国防震减灾法》第十七条规定：新建、扩建、改建建设工程，必须达到抗震设防要求。必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求，进行抗震设防。第十九条规定：建设工程必须按照抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计，并按照抗震设计进行施工。根据上述法律规定，教学楼的建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位只要按国家颁布的地震烈度设计施工就没有违反国家规定。
按《建筑抗震设计规范》（ＧＢ５００１１－２００１）（２００２年１月１日实施）规定，四川省北川、绵竹、汶川、都江堰等地抗震设防烈度应为７度，设计基本地震加速度值应为０．１０Ｇ。《建筑工程抗震设防分类标准》（ＧＢ５０２２３－２００４）（２００４年１０月１日实施）规定，教育建筑中，人数较多的幼儿园、小学的低层教学楼，抗震设防类别应划为乙类。对抗震设防类别为乙类的建筑物，在当地设防类别为６－８度时，应符合本地区抗震设防烈度提高一度的要求。根据上述有关规定，建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位只要按国家颁布的地震烈度８度设计施工教学楼就没有违反国家规定。
地震烈度和强度是有区别的：地震强度是一次地震的能量度，一次地震只有一个震级，如这次汶川地震是８．０级；地震烈度是一个地区在一次地震中的破坏度，同一个地震在不同的地区的烈度大小却很不一样。所以，对于教学楼倒塌的原因，应当以专家进行全面调查和分析后的结论为准。《中国地震烈度表》将地震烈度划分为１２等级，一度时人完全感觉不到；三度时少数静止中的人有感；四至五度时睡觉的人会惊醒，悬挂物摇晃；六度时房屋损坏，墙体微细裂缝；七至八度房屋遭到破坏，地面裂缝；九至十度房屋倒塌，地面破坏严重；十一至十二度为毁灭性的破坏。每一等级也有相对应的房屋损害程度，烈度７度被定义为“轻度破坏”——房屋局部破坏，开裂，小修或不需要修理可继续使用。当地震烈度达到１０度时，会造成建筑物“大多数倒塌”。而此次造成教学楼倒塌的８．０级（地震烈度达１０—１１度）的地震，地震强度已经大大超出了国家规定的该区域预期的抗震设防要求。因此，６８９８间倒塌校舍中的大多数是因为地震强度已经大大超出按８度的设计施工标准。属于百年难遇的高强度地震的天灾，是不可预见因素，无法依据法律追究刑事责任，而且在防震减灾法等法律法规实施以前建造的教学楼倒塌，也无法依据法律追究刑事责任。
另外一个法律难点是，众所周知，我国边远山区政府财政困难，无法在教学楼这类的投入上多花钱，而建筑质量的安全系数与造价是成正比的。我们往往在报纸上看到，捐２０万元就能建一个希望小学，但２０万元建的小学能否达到国家规定的抗震要求呢？并且，儿童上学不能等待，有其时间性要求当地政府总不能等待有钱造符合国家规定的抗震要求的教学楼时再让儿童上学，而使儿童因没有学校而失学吧？上述情况下，教学楼在地震中倒塌造成严重后果，对相关人员追究刑事责任是否公平值得商榷。但是，我们再回过头来考虑，边远贫困山区的儿童的生命安全也应得到平等对待，难道边远贫困山区就可以让无法达到国家规定的抗震要求的教学楼存在？教学楼在地震中倒塌造成严重后果，可以不追究相关人员刑事责任？学生们的生命安全怎能因为生长在边远困难山区而被忽视？这确实使执法者陷入两难境地。
从笔者上述不成熟的分析可以看出，我们国家有关保障学生人身安全方面，尤其是教学楼安全性能的法律急需加以完善。笔者认为，首先，考虑在《地震安全性评价管理条例》第十一条中，把学校教学楼建设工程明确列为必须进行地震安全性评价项目。因为，该条第四项的规定对省、自治区、直辖市缺少强制性约束。如果把学校教学楼建设工程明确列为必须进行地震安全性评价项目，各县级以上地方人民政府就可以依据义务教育法第二十四条的规定，定期对学校校舍的地震安全性评价项目进行检查并及时予以维修、改造，及时排除被网友称之为“活棺材”的教学楼。
其次，应在《建筑工程抗震设防分类标准》中提高教育建筑的教学楼抗震设防强度。当然，我国《建筑抗震设计规范》是专家们按照当地发生地震的概率和经济发展的水平设计的，如果把设防级别定得太高，建筑物的成本就会随之增高。但在此次汶川８．０级大地震的血淋淋的事实面前，该规范所承诺“按本规范进行抗震设计的建筑，其抗震设防目标是：当遭受低于本地区抗震设防烈度的多遇地震影响时，一般不受损坏或不需修理可继续使用，当遭受相当于本地区抗震设防烈度的地震影响时，可能损坏，经一般修理或不需修理仍可继续使用，当遭受高于本地区抗震设防烈度预估的罕遇地震影响时，不致倒塌或发生危及生命的严重破坏。”的设计理念没有实现。因此，笔者认为教学楼应在符合本地区抗震设防烈度基础上提高２至３度的要求，因为中小学人员密度大，学生自我保护能力弱，所以建筑质量和抗灾能力要尤其高。
最后，应考虑把学校规划建成为灾害避难场所。因为学校里面都有空阔的操场，操场平坦且易于搭建帐篷及临时建筑，并配备自来水管等基本设施，可以满足临时避难及生活需要，符合紧急避难场所的要求。同时学校也符合长期（固定）避难场所所要求的应急供水、应急厕所、救灾指挥中心、应急监控（含通信、广播）、应急供电、应急医疗救护、应急物资供应用房、应急垃圾及污水处理设施，并配备消防器材等条件，而且空阔的操场还可设置应急停机坪。一旦把学校规划建成为灾害避难场所，学校的教学楼等设施就可达到避难场所要求的坚固度，同时学校的建筑不仅具有防地震的坚固度，而且还可以在火灾、洪水、爆炸等突发重大灾害时作为避难、避险使用学校的教学楼等设施就可达到防火、防洪、防台风等所要求的标准。另外，一旦把学校规划建成为灾害避难场所，就可以把福利彩票等渠道筹集的福利资金用于学校教学楼等设施建设（属避难场所的用途），这对边远困难山区来说，无疑是一个福音。（孙弥）
来源：检察日报
