汶川大地震的抗震一线正成为检验和考察党员干部的重要战场。据报道，在震后一个月内，成都、德阳、绵阳、广元、雅安、阿坝等6个重灾区先后从抗震救灾一线提拔使用干部50人，破格提拔干部19人；及时处置了“不作为”干部28人，其中免职15人。雷厉风行的火线问责和免职行动，有力推动了抗震救灾及灾后重建工作有效有序的开展，有力增强了政府的公信力和执行力，也引起社会上的强烈反响。事实上，这次火线问责行动并不偶然，是与我国这几年问责实践的有效推进密不可分的。从“非典”时期几位高官的引咎辞职，到松花江重大水污染事件、开县井喷、海宁火灾、吉林中百商厦大火、阜阳劣质奶粉事件等所引发的官员辞职以及对失职官员的处置，我们可以清楚地看到，问责实践在我国正在步步深入，四川震区的火线问责是又一次集中体现。
推行问责制是建设服务型政府的关键。2008年3月，温家宝总理在新一届政府第一次廉政工作会议上讲话时强调，今年将加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。近日，中共中央颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，就惩治和预防腐败体系建设，作出了教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六项工作整体推进的工作部署，尤其强调加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，加强对重要领域和关键环节权力运行的监督。因此，我们应以此为契机，进一步对我国问责实践的状况进行必要的总结，建立健全行政问责的长效机制。所谓行政问责的长效机制，就是时时处处以责任制约权力，既要有与权力相对应的责任和追究责任的制度规定，还要有落实责任的执行机制，特别是针对目前行政问责存在的注重事后问责、忽视行政过程的监督与控制的状况，强化事前问责和事中问责，让责任管理贯穿行政全过程。这样，通过问责机制的有效运转，政府的执行力和公信力就有了保证，进而加快向责任政府的转变。
为此，推行问责制的重要前提就是健全政府职责体系，尤其要抓住定责、履责、问责三大关键环节。首先是定责。在积极推进政府管理创新的进程中，要不断优化政府机构设置，理顺政府部门职能分工，促使职权与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，并且都有其较为明确的边界，即不同级别、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分，真正建立起职责明确、分工合理、机构精简、权责一致的政府职责体系。其次是履责。依法履行公职是对现代政府的基本要求，并且每一项政府行为都要有明确的责任主体，都能准确无误地判明责任主体的归属与追究。要高度重视政府运行和公务员履行职责的事前教育、事中的过程监督和控制。最后是问责。问责主体要有快速的责任反应能力，使背离责任的行为能通过有效的途径及时被发现并得到及时制止。对那些给政府树立负面形象的公务员，可以通过惩戒机制和补救机制，及时有效地挽回政府的形象。
权力和责任是正比例关系，职务越高，权力越大，责任就越大。因此，要在继续完善基层和一线行政执法责任的同时，上移行政责任重心，致力于建立健全上级行政机关以及行政首长的领导责任、监管责任、决策责任等。行政问责制的关键是建立决策责任制度和重大决策失误责任追究制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者责任。《公务员法》强调了公务员队伍中领导成员应该承担的政治责任，重点是建立领导成员的辞职制度，增加了引咎辞职和责令辞职的制度设定，把党内条例中关于党政领导干部辞职的规定转为国家法律形式，将领导成员应当承担的政治责任法定化，从而将责任政府的概念大大深化了，这体现了政治文明建设的时代要求。通过建立适用于公务员中领导成员的引咎辞职制度，并将责令辞职作为其后续管理制度加以规范，有利于为党政领导干部的责任追究制确立法律依据。中央刚刚颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，就是当前和今后一个时期推进惩治和预防腐败体系建设的指导性文件，对建立健全行政问责，同样具有重要的现实意义。
同时，行政问责作为一种责任认定和追究的活动，必须有特定的主体负责。在建立行政问责的运行机制中，必须解决好问责主体问题。一般来说，行政问责的主体分为同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体主要是行政监察机关和公务员的任免机关；异体问责主体主要指行政系统外部的权力机关、司法机关、民主党派、公众等。以往进行的行政问责，往往更多是同体问责，其决定权更多地掌握在行政领导手里，这样容易使问责行为大打折扣。有些所谓问责只要新闻媒体未报道、上级领导没批示，就尽量“大事化小、小事化无”。而且，问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受个人好恶和人为因素的影响。因此，要积极探索发挥异体问责主体的作用，从而有效实施行政问责制，防止滥用或误用权力。
公共权力来自于人民的授权，服务型政府是对人民负责的政府。对服务型政府的追求，需要完整的责任体系来支撑，需要像《工作规划》这样的制度来约束。推行行政问责制是建设服务型政府的关键，它将从根本上促进政府部门及公务员转变施政方式、管理办法和办事作风，进而有效改进政治生态，促进社会和谐。（上海公共行政与人力资源研究所公共行政研究室主任、副研究员 张子良）
来源：文汇报
