7月初，一条来自海南省的消息传至全国各地。这个最南端省份将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度。媒体视之为“省管县”改革。（《人民日报》）

    改革获益良多，有利于因地制宜提高行政效率，有利于维护地方利益缩小城乡差距等等，但弊端，在现行管理模式之下，似乎还更为明显：可能造成行政权力失控，导致政令不通畅，公众合法权利与切身利益受损。

    在现行管理模式之下，行政区划由宪法规定的省、县、乡三级体制实际演变为省、地（市）、县、乡四级是一种必然，因为现行管理模式的核心是中央集权、呈金字塔结构，政出于上，管理、监督权力握于上，而管理、监督范围如此宽广、过程如此复杂，乃不得不依靠建立庞大的机构、消耗庞大的人力物力资源维持。

    这样就形成一口陷井，维持旧有模式，则机构愈多、消耗资源愈大已经令整个社会不堪重负，但实际的管理、监督效果却不如人意，还直接造成了各种社会资源的畸形配置，导致城乡差距越来越大。而削弱管理、监督力度，却可能连现有的一些不尽如人意的管理、监督能力都失去了，就会启动行政权力全面失控之链，后果不堪设想。

    改革成败决定于能否从这口陷井中跳出来，能否摆脱陈旧的思维模式，一方面要强化管理、监督力度，另一方面要提高行政效率、维护地方利益，在两者之间建起一道桥梁，用于建造的制度材料是：地方自治。

    作为慨念，地方自治的意思决不是集中权力于地方行政机关，如上文中提及的由“市管县”至“省管县”。地方自治的真正意思是：地方事务更多地交给区域内公众自行决定。全民公决是一种决定形式，但不大可能是经常形式，因为全民公决的成本过于高昂，非特别重大之决定不易轻启。经常形式在中国，表现为人民代表大会制度，要让区域内的不同公众群体都能够直接参与选举人大代表，并通过这些代表来表达群体意志、行使决定权利。

    为此，首先要摆脱陈旧的思维模式，通过改革，要彻底取消行政级别，现有的各级行政机构之间，将由隶属关系向平行关系转化，以法律法规为依据明确各自的权责划分，大幅扩张地方的自治权利，让省长做省长的事、镇长做镇长的事。当省长来到某一个小镇，镇长可以视若无睹，就是一种制度的境界。法律法规凛然不可犯，而各项具体的政策措施，却都可由地方结合本地实际、在不逾越法律法规条款的前提下选择性接收、选择性修改。在现代社会，“政出多门”是一种常态，非此不足以维护地方利益，反而是“政出一孔”弊端处处，不可避免要造成区域歧视、助长不当得利。

    其次，是要改革人民代表大会制度，参照现实国情，要首先实现县级人大代表的直选普选，非此不足以代表民意。因为政治群体以意志划分，而不是以职业、地域、社会地位等各种因素划分，相同职业、地域以及社会地位的公众所秉承的行为理念、对同一社会问题的看法很可能迥然不同。以职业、地域、社会地位等各种因素为标准分配代表名额不足以完整、真实地体现民意。同时，要实现立法机构与行政机构的各自独立，要完善公务员制度，将现有公务员群体划分为事务性公务员与政务官（指县长等地方主要行政负责人）两大类，任何人，不得同时兼集人大代表与政务官于一身，不得在身为运动员的前提下同时身为裁判员。此外，要增强人民代表大会与人大代表们工作的透明度，每一个人大代表的工作情况，其每一次发言、每一次投票情况都要向全社会公布，以方便公众参考决定予以支持或弹劾、罢免。也包括在其它方面的一些改革措施，如是否要实行人大代表专职化或给予补贴，如必须要缩小规模等等。一应改革目的，都是为了落实“一切权力属于人民”的宪法原则，为了实现对地方行政机构的最有效监督。

这样，才为扩大地方自治权利、为实现“省管县”等行政机构方面的改革创造了条件，保证了改革结果有利于维护地方利益、公众利益实现共同发展，而不是“一放就乱”地陷入混乱。其中，最至关重要者是对人民代表大会制度的改革。人民代表大会制度是中国最基本的政治制度，一切制度方面的重要改革，如果不能围绕着最基本的政治制度展开，都必定会引发混乱。（许斌）

来源：中国网

附：

县级扩权不要忘记也要扩大监督

7月初，一条来自海南省的消息传至全国各地。该省将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度。据统计，1992年以来，全国已有20余省份试行省管县。（7月30日《人民日报》）

    当前，市管县的行政体系面临行管层次增加，财政资金截流，政策歪曲变形等诸多问题，结果县经济发展受到影响，而“省管县”则有助于规避这些弊端。这也是许多地方积极推行这项改革的主要原因。但笔者注意到的问题是：县的权力更多更大了，但如何监督增加后的权力呢？

    缺乏监督的权力总是趋于腐败，而且权力越大，腐败得越厉害。无数事实证明，在我国省、市、县、乡镇四级中，县一级腐败是比较严重的。为什么会这样？根源就在于县一级监督机制相比较弱，权力更容易集中在少数人手里，结果县一把手很容易成为“土皇帝”。省一级权力直接下放到县之后，县一级的权力更大了，如果监督机制不完善、不强化，权力制约跟不上的话，群众更不敢监督了，中间一级的市更易疏于监督；省管县的话，不仅要考虑中间市一级的想法，而且从管理学角度分析，管理效果是和管理数目成反比的，从原来的直管几个市到直管众多的县，恐怕有效的监督更难以实现了。

    但无论怎么说，省管县是今后行政体制改革的方向，县的权力扩大也是无可避免的。党的十七大报告提出，要精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。

    要实现上述改革目标，关键是如何减少随扩权而生的负面效应——腐败。扩权的同时，更要注重权力制约。要做到这一点，上要创新监督方法，下要扩大群众监督权力和范围，同时调动媒体力量实行社会监督。

从某种意义上来说，在省管县的改革探索中，让县扩权很容易；但如何强化监督，避免权力扩大带来监督的盲区或削弱，恐怕是这项改革取得成功更需要考虑的一个前提条件。（肖华）

来源：新华网