徐祖荣

发挥非政府组织在公共危机治理中的功能,有利于培养人们互助协作精神和社会责任感，给社会带来清新的伦理道德空气。近几年来的实践证明,我国非政府组织在社会治理领域开始有所进展,并昭示着良好的发展趋势。

一、非政府组织参与公共危机治理的功能与实践

1.非政府组织在公共危机预警中的功能与实践

治理公共危机最好的结果是将其扼杀在萌芽状态，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，既可节省社会资源又避免其破坏性。非政府组织在这方面有自己的渠道和优势：一是非政府组织作为跨部门、跨行业的组织，有自己的联系网络和信息通道，通过各自的社会活动可以迅速将有关公共危机信息传播到各自的成员；二是非政府组织往往具有很强的专业性，使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，可以运用自己的技术优势,为社会提供各种层次、各种形式和各种性质的社会服务,通过民间大量的宣传,树立群众的危机观念,向政府提出政策建议和应对措施。

2.非政府组织在公共危机爆发中的功能与实践

对政府而言, 公共危机治理是一种非常态的治理方式。由于公共危机的突发性、瞬时性和紧急性,政府在常态管理中行之有效的行政动员和政治动员方式可能会变得不很灵验，加上政府严格的层级体系或某些政治原因、价值因素，往往反应缓慢或者没反应。与之相对应,作为一种社会自治机制,非政府组织没有庞杂的行政体系和组织机构，运作成本低于政府，通过灵活多样的工作机制和独立的决策与行使能力及时开展社会动员,对公共危机快速做出反应, 调整具体工作方向和工作内容，提供多样化的社会服务，实现对社会资源和社会力量最快和最大的整合。

在实践中，非政府组织可以广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源向危机受害者提供援助,有效弥补政府的资源短缺。汶川地震发生后，中国红十字总会联合搜狐、新浪、百度等知名网站，紧急呼吁向灾区捐款捐物。同时，中国扶贫基金会、爱德基金会、华民慈善基金会、中国社会工作者协会等12家基金会和民间公益组织，在北京发起“中国民间组织参与汶川地震救灾行动联合声明”，呼吁“各民间组织和公益组织携起手来，充分发挥各自的优势和力量，献出爱心，与灾区群众一起共度难关，重建和谐家园”。

3.非政府组织在公共危机善后处理中的功能与实践

公共危机救治阶段的结束,并不意味着公共危机治理的结束,而是进入了一个新的阶段即恢复阶段,如果处理不当,恢复期可能成为新公共危机的发生期。在这一阶段,非政府组织主要是辅助政府进行危机后的重建工作,恢复和稳定社会秩序。据调查,唐山大地震后有14.9%的人在看到地震的惨状后产生不想活下去的念头,17.5%的人萌生离家出走的想法,许多人产生对社会非常消极的情绪。之后的实践证明，非政府组织在心理治疗等方面发挥了非常积极的作用。

二、非政府组织参与公共危机治理的现实困境

尽管非政府组织参与公共危机治理具有重要的意义和价值，但受多种因素的制约和影响，存在着一定的现实困境，直接限制了它们功能的发挥和社会实效的显现。

1.非政府组织参与公共危机治理的价值尚待重视

受我国传统政治文化影响，长期以来政府已经习惯于自上而下的命令式管理，非政府组织很少有和政府平等对话的机会，在政府治理和决策中很难看到非政府组织的力量，向政府表达意见，为谋取社会共同利益而施展和贡献自己才能的空间则更加有限。传统公共危机治理模式，是一种由国家向非政府组织的单向行为，治理决策和实施过程是一种支配与被支配的过程。决策者和执行者居高临下，非政府组织被当作政策对象，只能被动接受既定的制度安排。

2.非政府组织参与公共危机治理的法律体系尚待健全

我国当前关于公共危机治理的法律体系正处于建立和完善的初级阶段，在已经公布实施的一系列关于危机治理的法律文件中，尚缺少比较明确的关于肯定和支持非政府组织参与公共危机治理、以及参与的职责、途径方面的规定。非政府组织参与法制化的滞后，使得非政府组织的参与不被政府决策机构所重视，非政府组织的参与愿望时常得不到满足。

3.非政府组织参与公共危机治理的组织基础尚待增强

目前专业性非政府组织大多是官办社会团体，行政色彩过浓，缺乏非政府组织固有的灵活性与创新性，谈不上能完全自由、合法地协助政府参与公共危机治理。据调查，党政干部在非政府组织的兼职比例，浙江全省平均为51.18%，杭州则高达92.55%。政府部门对非政府组织的自然垄断和行业分割，使非政府组织不仅沿袭了政府行政管理的工作作风，有些变相地成为政府职能部门的附属品和创收实体，甚至为不法分子的“寻租”和腐败提供了滋生的土壤，完全与非政府组织的独立性、自治性特点相违背。

4.非政府组织参与公共危机治理的能力尚待提高

（1）人才匮乏

非政府组织的人才匮乏是一个普遍的现象，不仅表现为人力不足，更主要表现在专职人员缺乏专业知识和技术，尤其是缺乏创新的观念和能力。人才匮乏的原因：一是对非政府组织从业人员危机意识的教育和安全技能的培养和训练不重视；二是现行制度对人们就业观念和职业选择的影响以及社会保障方面的不完善，使得许多人不愿意到非政府组织工作；三是由于不少非政府组织实际是官办社会团体，自然成为政府机关人员分流的途径之一，相当一部分从业人员是已办离退休手续的机关干部，人员老化状况十分突出。

（2）经费短缺

1998年，我国非政府组织的平均年支出为19.97万元，近2/3的组织年支出在10万元以下，年支出超过百万元的只占组织总数的1.6%。2002年，我国非政府组织年支出占GDP的比重不仅远远低于西方福利国家，也低于巴西、秘鲁和斯洛文尼亚这样的发展中国家。

三、推进非政府组织参与公共危机治理的路径选择

公共危机治理具有非常明显的非排他性和非竞争性，属于典型的公共产品，是一个复杂的、系统的社会公共工程，必须发挥以非政府组织为主体的社会力量，推进公共危机的多元共治,形成合力,最终实现善治目标。

1.完善法律体系，明晰制度设计

非政府组织参与公共危机治理，谋求与政府组织的平等合作,必须借助法律体系和制度设计来明确各自的治理边界。

（1）以立法形式界定危机状态下各治理主体的权力与职责

通过制定《危机管理法》，规范公共危机治理的程序和办法，使非政府组织的参与权落到实处，及时化解不同主体之间的矛盾；加紧制定与完善《结社法》、《行业协会法》、《社会团体管理法》、《民办非企业单位管理法》、《基金会管理法》等,注意克服以往立法层次低、侧重登记管理等倾向,逐步建立和完善对非政府组织依法监督和管理的长效机制,从而实现对非政府组织参与公共危机治理加以有效规范和指引的目的。

（2）以有效的补偿激励保障机制来增强非政府组织的竞争性和可持续发展能力

非政府组织是公民自愿参与形成的公益性组织,其行动的内驱力主要来自于道德信念的自我激励。而参与治理公共危机包括提供各种救助需要各种设备和物资，其支出的成本应当得到保障,人员伤亡应当得到抚恤。为此，应设立疗养扶助金、休养扶助金、残废扶助金、丧葬扶助金等制度,为非政府组织的高效运作奠定良好的制度基础。

2.政府与非政府组织平等协作，形成良好的互动机制

政府与非政府组织相互信任、相互支持、相互依赖,开展多种契约性、制度性的联合,建立良性、友好的伙伴关系才能实现对公共危机的有效治理。

（1）政府应加快实现由全能政府向有限政府的转变

明确政府与非政府组织的关系是指导与被指导、扶持与被扶持的关系，改革现行的非政府组织管理制度，由控制型转向培育服务型，尊重并培养非政府组织的主体意识，促进非政府组织发展成为一个理性、合作、成熟的社会公共领域，成为民主政治的坚实基础。具体而言，在登记政策上降低非政府组织的准入标准，在税收上积极给予扶持和帮助，在资金募集途径和方式上提供安全可靠的后勤保障。

（2）政府应设立与非政府组织及时沟通的专门渠道

政府要主动寻求与非政府组织建立联合治理公共危机的工作机制,非政府组织也要积极地探寻与政府协作的途径,填补政府传统治理中出现的真空,主动回应公共服务领域的转型。政府安排非政府组织的代表参加应急决策机构和综合协调机构，在应急机构中指定专门人员负责与非政府组织进行沟通。美国联邦、州政府的应急部门为了与社会各界建立有组织的联系，都设置了与非政府组织进行联系沟通的部门或官员，一方面确保能得到高效可靠的受灾信息，另一方面向社区组织、志愿者组织和公众提供灾害反应和恢复行动的信息。德国联邦和城市政府都建有危机信息系统和预警系统，集中向社会公众提供有关灾害信息和预防办法，并允许重要的社会减灾组织进入政府应急管理信息系统，进行信息沟通。

（3）政府与非政府组织应互相监督

政府与非政府组织既是监督的主体,同时也是被监督的对象。一方面非政府组织参与监督和制约政府的不法办事行为，解决“政府失灵”问题；另一方面，政府通过建立非政府组织章程审核制度,规范章程,帮助非政府组织建立和健全以章程为核心的内部管理制度,实现非政府组织自我管理、自我监督、自我发展解决“志愿失灵”问题。

3.非政府组织以良性发展为目标，注重自身完善，

（1）提高社会公信度

非政府组织能够参与公共危机治理发挥作用，关键在于公众相信，相对于政府和企业，非政府组织可以在较佳的位置上去处理大量的社会问题。为此，非政府组织应时刻注意自身形象，提高社会公信度，克服“志愿失灵”现象。一是要强化法人观念，真正具有独立的社会人格,并承担相应的社会职责；二是借鉴国外的经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制，通过一定的制度和程序设计,使非政府组织具有良好的决策系统、清晰的工作流程、有力的社会动员能力和完善的监督机构等要素，实现内部控制良好，外部关系融洽的良性循环。

（2）加强专业化建设

专业化的非政府组织应该具有明确的服务宗旨、理性的决策系统、清晰的工作计划、专业的志愿者队伍、规范的筹资方式和管理模式、有力的监督机构等要素。为此，一是要形成一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制，形成一支充满朝气和活力的工作团队，大力发掘、培养组织领导人才，引进专家和学者，对志愿者进行专业培训，设立上岗服务证制度，建立志愿工作者专业评估体系；二是要建设非政府组织管理制度的评估机制，从每次参与公共危机治理中吸取经验教训，确保具有较强的适应能力和更新能力。